人民銀行反洗錢行政執法風險及對策

摘要：自我國《反洗錢法》頒布實施以來，人民銀行的反洗錢工作逐步走向規范化和法制化，但由于受到依法履職的外部環境和執法人員自身素質等多因素制約，反洗錢執法工作面臨瀆職、執法不當、信息泄露和執法人員能力不足等風險。為有效規避執法風險，有必要從健全配套制度、培育執法環境、完善執法內部機制、強化多方合力等四方面予以應對。

關鍵詞：反洗錢；執法風險；表現形式；原因；對策

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：Ａ〓文章編號:１００３－９０３１(２０14)07－００79－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2014.07.15

反洗錢行政執法風險是指反洗錢行政主管機關在反洗錢行政執法過程中因執法不當、執法錯誤或行政不作為而引起的行政復議、行政訴訟、行政賠償以及被追究刑事、行政責任等不良后果的行為[1]。自2007年《反洗錢法》實施以來，我國反洗錢工作逐步走向規范化和法制化，但由于受到反洗錢執法外部環境和執法人員自身素質等多種因素制約，人民銀行反洗錢執法過程中面臨著不少執法風險。為進一步規范反洗錢行政執法工作，有必要對反洗錢執法風險進行研究，從中找出有效的風險規避對策。

一、反洗錢行政執法風險的表現形式

（一）瀆職風險

瀆職風險是指反洗錢行政執法者不履行或消極履行法定職責，給反洗錢工作造成不良后果，被追究法律責任的行為。首先，不履行法定職責帶來的執法風險。該風險包含兩個層面：一是反洗錢行政執法者對自己應履行的執法職責不清楚，對工作開展無目標、無思路，反洗錢執法工作無法得到有效落實；二是反洗錢行政執法者清楚自己的執法職責，但就是不作為，給反洗錢工作造成不良后果，如反洗錢執法人員接到涉嫌洗錢的舉報線索而不作為、接受上級行授權交辦的反洗錢執法事項不作為等。其次，消極履行法定職責帶來的風險。如在反洗錢監督管理過程中，雖然發現了反洗錢義務主體存在不少問題，但出于人情關系等原因，故意弱化這些問題，不嚴格按法規要求采取有效的監管措施，從而放任風險的發生。

（二）執法不當風險

執法不當包括法理上的執法不當和行為上的執法不當。法理上的執法不當又包括執法依據不當、執法事實不當等方面，其中執法依據不當主要表現在法律、法規的適用上不當：一是在反洗錢監督檢查中，應適用高階位的法律法規而適用了低階位的法規和規范性文件；二是對于監督檢查中發現問題的定性，適用法律法規的條款不清，或“款”、“項”不分；三是適用法律法規錯誤，所引用法律法規與反洗錢義務主體違法或違規的事實不相符。執法事實不當表現為執法過程中未完全掌握反洗錢義務主體的真實情況，導致實際情況與執法事實認定存在不一致的情形。如現場檢查過程中，對于反洗錢內控制度建設情況的檢查，執法人員未完整調閱反洗錢義務主體的所有內控制度，便輕易認定反洗錢義務主體內控制度不健全等。

行為上的執法不當表現為反洗錢執法人員未嚴格按法定程序開展執法。例如，在反洗錢現場檢查的取證環節，有的檢查人員不注意證據獲取是否符合法定程序，錯誤認為只要有證據就可以定案，造成執法檢查程序違法。實際上如果取證程序違法，即使獲取的證據是真實的，在定案中也不能成立。此外，某些反洗錢執法人員在執法過程中的徇私舞弊、收受賄賂現象，也會直接影響執法檢查的結果，線行政執法帶來風險。

（三）信息泄露風險

由于反洗錢工作的特殊性質，在開展反洗錢工作的過程中不可避免會知悉部分涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的信息，如行政調查和現場檢查獲取的客戶信息、可疑交易信息、公眾舉報信息等，對這些信息的保密處理關系著國家機關工作的正常開展，企業、自然人生產生活的正常進行，這些信息一旦泄漏，將給反洗錢工作甚至社會帶來嚴重的影響。若反洗錢執法人員未能遵守保密相關規定，將行政執法過程中獲得的反洗錢信息隨意對外透露，直接影響反洗錢工作和信息當事人利益的，應承擔泄密責任。

（四）執法人員能力不足風險

人是開展反洗錢執法工作的核心因素，若執法人員本身由于能力和水平的不足，不足以完全勝任執法工作，便容易產生瀆職和執法不當等一系列執法風險。在日常工作中，執法人員能力不足具體表現在如下三方面。一是業務能力不足。對反洗錢法規條款的理解不夠深入，掌握不夠準確。在反洗錢現場檢查工作中，執法人員“進得去、出不來”，不能有效發現被查機構存在的問題，無法對被查機構提出有針對性的整改建議，無助于被查機構反洗錢工作的實質提升。二是實際操作經驗不足。對監管發現反洗錢義務主體存在的違規問題定性不準確，對問題處理把握不當、處罰量裁不當。三是有些反洗錢執法人員依法執政意識淡泊。法律知識不足，在執法過程中存在憑經驗執政、以感情執政的現象，影響了反洗錢執法工作的規范性和有效性。

二、反洗錢行政執法風險產生的原因

反洗錢行政執法風險的產生既有反洗錢行政執法機關自身內部的原因，也有社會環境、法制建設等外部原因，歸納起來，主要有以下幾個方面：

（一）反洗錢法律法規的配套細則不夠完善，是導致反洗錢行政執法風險的法律原因

目前，我國頒布實施的《反洗錢法》、《金融機構反洗錢規定》等一系列反洗錢法律法規多為原則性、概念性和方向性的條款，缺乏配套實施細則，導致實際執法中容易出現定性不準確、定性錯誤等問題。例如《反洗錢法》第三十二條規定金融機構違規行為“...情節嚴重的，處二十萬元以上五十萬元以下罰款...”。《反洗錢法釋義》解釋，“情節嚴重”指“多次或者長期拒不履行反洗錢義務”，但是由于“多次”、“長期”并沒有具體涵義，處罰中量裁不當就會引起被處罰單位的行政復議或行政訴訟，從而帶來執法不當風險[2]。

（二）反洗錢社會氛圍不濃，是反洗錢行政執法風險產生的外部原因

與國外經濟發達國家相比，我國反洗錢工作開展的時間較短，社會上尚未形成濃厚的反洗錢工作氛圍，部分反洗錢義務主體對反洗錢工作還不夠重視，甚至有的機構對反洗錢工作還存在一定的抵觸情緒，導致不重視、不配合反洗錢執法工作的情況時有發生。如基層人民銀行在對證券公司開展反洗錢現場檢查時，由于證券業實行了“第三方存管”，所以不少證券公司便認為這些洗錢行為只發生在銀行機構，通過證券行業洗錢的可能性不大。由于認識不高，有的證券公司對基層人民銀行的反洗錢現場檢查較為抗拒，對檢查工作的配合不夠主動，給反洗錢執法工作帶來一定的困難。同時，社會公眾對洗錢犯罪的認識不足、對配合防范洗錢犯罪義務的意識尚未建立，如對人民銀行設置的洗錢舉報電話漠不關心，導致洗錢舉報機制形同虛設等。這些都直接制約了人民銀行的反洗錢行政執法工作，加大了執法不作為或難以作為的風險。

（三）執法人員學習培訓力度不足，是反洗錢行政執法風險產生的內部原因

由于各反洗錢義務主體新業務和新技術層出不窮，作為反洗錢執法人員理應不斷加強學習培訓，才能跟上反洗錢義務主體業務發展的步伐。但目前有的執法人員不重視學習和培訓，認為憑著自己以往的工作經驗便足以勝任執法工作，殊不知進到現場后才發現自己對反洗錢義務主體的這些業務完全陌生，無法有效發現和評估這些新業務或新技術存在的洗錢風險，造成“進得去、出不來”的窘境。

（四）行政執法多方合力不足，是產生反洗錢行政執法風險的重要原因

雖然人民銀行是反洗錢行政主管部門，但根據履行反洗錢義務主體的不同，反洗錢工作還涉及銀監、證監、保監等行業監管部門和公檢法、海關、稅務等執法部門，是一項綜合性的社會工作。目前，我國已建立起由23個部委組成的反洗錢部際聯席會議制度，但從實際運行情況來看，反洗錢監管工作仍以人民銀行一家為主，多部門協調配合的局面尚未有效實現，部門之間缺乏強有力的合作。

三、規避反洗錢行政執法風險的對策

針對反洗錢行政執法風險的表現形式和產生原因，要有效規避這些風險，應重點從以下幾方面著手：

（一）健全反洗錢相關配套制度，規避政策執行不當風險

一是制定反洗錢法律法規的配套實施細則，明確和細化相關條款，提高執法人員政策執行的規范性和準確性。二是制定反洗錢自由裁量基準制度，細化反洗錢行政處罰的種類和幅度，明確反洗錢行政處罰的時限，明確反洗錢違法事實性質的認定、違法情節輕重的認定標準，對“不予行政處罰、減輕行政處罰”的適用作出具體規定。三是推行檢查回避制度，在反洗錢執法檢查中嚴格實行利害關系回避、親屬關系回避，排除人際環境對執法人員公正、公平執法的干擾。四是建議人民銀行總行定期匯編反洗錢處罰典型案例，作為基層人民銀行反洗錢監管的指導，統一適用規范，統一定性標準[3]。

（二）加強反洗錢宣傳力度，培育良好的反洗錢執法環境

人民銀行應通過開展“反洗錢宣傳年/月/周/日”等活動，進一步加大反洗錢法律法規的宣傳力度，牽頭組織各反洗錢義務主體上街設點宣傳，并利用手機、網絡、電視、廣播等媒介平臺，多形式、廣渠道地宣傳反洗錢法規及業務知識，讓社會各界認識、理解并配合反洗錢工作。同時，積極爭取地方政府對反洗錢工作的重視和支持，依法加強對不配合反洗錢行政執法的義務主體的監管力度，督促其改進、提高反洗錢工作，進而全面提升各反洗錢義務主體對反洗錢工作的重視程度，為反洗錢行政執法培育良好的外部環境。

（三）完善反洗錢行政執法內部機制，提升反洗錢執法人員綜合素質

一是依法規范反洗錢行政執法行為。敦促執法人員遵循反洗錢相關法律規定，嚴格按照法定程序開展反洗錢監督檢查、行政調查和行政處罰工作，確保執法過程中對違規問題定性準確、證據充分、程序合法。二是建立反洗錢執法人員考核淘汰機制。定期或不定期開展以反洗錢執法人員的思想道德素質為核心，以法律知識和業務技能為重點的崗位培訓，通過考試檢驗培訓效果。考試達標者其執法證年檢合格，考試不達標者取消其執法資格，以此不斷優化反洗錢執法人員的道德水平和監管能力，減少因道德和能力因素造成的反洗錢執法風險[4]。三是加強對執法人員的培訓教育。通過加強反洗錢業務、法律、廉政、保密等方面培訓，不斷提高執法人員政治思想水平、業務知識能力、自我保護能力、廉潔自律意識和保密意識，努力降低由于自身因素導致的執法風險。四是完善內部監督檢查機制。人民銀行內審、紀檢監察、法律事務等部門應定期對反洗錢執法部門進行監督檢查，確保反洗錢執法工作依法、合規，同時建立事前監督機制，做到關口前移，防范風險于未然。

（四）發揮反洗錢聯席會議制度作用，強化反洗錢行政執法多方合力

反洗錢工作涉及多個部門，需要建立各行政、司法、行業監管部門分工明確、相互協調配合的監督管理機制，才能全面有效提高預防和打擊洗錢的能力。因此，我們要在現有的反洗錢部際聯席會議制度框架下，不斷完善各成員部門反洗錢工作職責，充分發揮各成員部門業務專長，加強各部門反洗錢工作協調與配合。各級人民銀行應主動加強與公檢法、工商、稅務、海關、紀檢監察等與反洗錢工作密切相關部門的溝通與聯系，并建立雙邊或多邊情報線索和案件會商機制，共同研究反洗錢戰略，磋商反洗錢工作的重大問題，合力推動反洗錢執法工作扎實有效開展。■

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]朱乃茹，孟昭穩.談人民銀行縣（市）支行反洗錢行政執法風險的法律責任[J].電子財會，2010(2)：52-54.

[2]人行唐山市中支課題組.人民銀行履行反洗錢職責的行政執法風險及建議[J].河北金融，2011(11)：25-26.

[3]李世麟.反洗錢監管自由裁量權規范行使探討[J].反洗錢工作簡報，2011(23)：21-24.

[4]李世麟.美國行政自由裁量權制衡制度對中國反洗錢監管的啟示[J].反洗錢工作簡報，2011(21)：27-30.