論反壟斷執法機構的完善

摘 要 競爭是市場經濟發展的動力，維護自由、公平競爭的市場秩序是中國社會主義市場經濟健康發展的必要保障。反壟斷執法機構的設置模式和權限配置是否科學合理，與競爭政策的發展關系密切，反壟斷執法機構在規制經營者競爭行為、維護市場競爭秩序、保護消費者權益等方面均有著重要的地位。我國的反壟斷法執法機構存在許多不足之處，本文立足于本國實際，對反壟斷執法機構的完善建言獻策。

關鍵詞 競爭政策 反壟斷法 反壟斷執法機構

一、 在競爭政策市場壞境下反壟斷執法機構的設置模式

競爭政策，是保護市場競爭，維護市場競爭秩序，充分發揮市場資源配置基礎性作用的重要制度。競爭能夠為消費者提供價格更低、質量更好的產品，能夠實現資源的優化配置，達到帕累托改進的效率結果，而激勵理論的研究則進一步證明，在信息不對稱情況下，競爭能夠降低信息不對稱帶來的激勵不足問題，通過增強激勵提高企業的效率。因此，維護競爭是實現經濟效率和促進經濟發展的最基本機制，實行競爭政策的直接目標就是保護競爭自由，維護市場經濟機制的有效運轉。豍

根據學者研究，從是否參與廣義競爭政策角度劃分，豎現存國家或地區的反壟斷主管機構可分為兩類：一類是不參與廣義競爭政策的擬訂、討論或決策，主要只是一個法律執行機關，如美國聯邦貿易委員會、日本公正交易委員會和德國聯邦卡特爾局等；另一類是政府內的某一機構同時兼具反壟斷執法和競爭政策決定職能，如我國臺灣地區的“公平交易委員會”、韓國的公正交易委員會和俄羅斯聯邦反獨占政策及輔助企業部，20世紀90年代后立法的轉型國家和發展中國家，如波蘭、匈牙利、烏克蘭、巴西、智利、印尼等，也屬于這一類。

二、 競爭政策理念下反壟斷執法機構對政府管制行業的競爭執法權

關于反壟斷執法機構與產業監管機構之間的反壟斷權力配置，學界目前有三種觀點：第一，將管制行業內的反壟斷執法權配置給監管機構，由監管機構就競爭問題做出決定，而且該決定豁免反壟斷機構的審查。這種產業監管機構全盤負責競爭執法模式會危及競爭政策的統一實施。而且很多國家的經驗表明，監管機構在處理被監管行業競爭案件存在一個很大的問題是，他們在被監管企業與其競爭對手或消費者的爭議中往往站在被監管者的立場上，從而會損害處于弱勢地位的經營者或消費者的利益；第二，反壟斷執法機構獨自負責管制行業的競爭執法，產業監管機構只負責實施行業監管職能。作為這種模式的極端表現，有些國家或地區甚至把行業監管任務也交由反壟斷機構行使，反壟斷機構集競爭執法權與政府監管權于一身，這種由反壟斷執法機構獨享執法權，又會面臨相關領域專業知識欠缺和信息掌握不充分的問題。而且有些國家和地區廢除了產業監管機構，難以保證某些管制目標，如普遍服務、互聯互通的實現。所以，目前世界上僅有少數國家采用這兩種做法；多數國家采取的是一種共同執法的模式，建立一種合作機制，就管制行業中的競爭問題，由反壟斷執法機構與產業監管機構共同執法。

三、 我國現行反壟斷執法機構存在的問題

（一）沒有設立獨立、專業、權威的反壟斷執法機構

我國現行“分立式”的反壟斷執法模式因其執法機構是多元的，易導致反壟斷執法力量分散，不利于反壟斷執法權力的集中行使，進而不利于反壟斷執法職能的有效發揮。其次，各執法部門所掌握的反壟斷判定標準、執法尺度、執法力度會有所差異，因而出現同一壟斷行為卻處理結果不同的尷尬，使得反壟斷法在不同部門、不同領域難以得到統一執行，從而破壞法制的統一性和執法的嚴肅性，也違背市場經濟統一規則的要求。此外，多頭執法會導致執法部門之間相互推諉或相互爭奪管轄權等弊端，而且協調難度大執法成本高，造成執法資源浪費、執法效率低下。

（二）管轄權沖突，影響反壟斷執法效率

在反壟斷法維持分散執法的格局下，執法機構職能劃分不清晰，出現管轄權的交叉、重疊或空白等現象。實踐中，壟斷行為是十分復雜的，一個壟斷行為可能會同時涉及壟斷價格協議濫用市場支配地位等諸多問題，當一種壟斷行為與其他壟斷行為交織在一起，就會造成反壟斷執法機構之間的職權交叉，這種職權交叉一旦協調不利將會演變成職權沖突、執法沖突豏，從而降低反壟斷執法效率，提高執法成本和執法難度。即便沒有管轄權的沖突，多個部門共同處理一個壟斷行為也明顯存在執法資源配置不當的問題豐。

（三）反行政性壟斷機構缺位，導致行政性壟斷屢禁不止

在我國，行政性壟斷是破壞市場競爭秩序的最大根源，其背后隱藏著巨大的部門利益。行政主體憑借其行政權力干預或者影響市場競爭、謀取自身利益的情形比比皆是，極大地危害了市場經濟的健康發展。目前我們沒有專門針對行政性壟斷進行規制的機構，現有的執法機構在權力、行政級別上甚至不如壟斷行業所屬的部門，執法面臨重重阻礙，受到種種干涉，在反行政性壟斷方面很難有所作為，加上其本身為政府部門，在查處行政部門的壟斷行為時難免會“官官相護”，有失公允。

四、 對于反壟斷執法機構的完善建議

（一）保證反壟斷執法機構的獨立性、權威性及專業性

獨立性、權威性是確保反壟斷執法公正、有效的關鍵，反壟斷執法機構應當依法獨立行使職權，不受行政權力的制約及其他組織的非法干預。為此，該機構的級別定位、人員構成、經費保障等須圍繞獨立性與權威性展開，有權獨立審理反壟斷案件，并做出具有權威性的裁決；

同時反壟斷法涉及法學、經濟學、企業管理學、社會政策學等眾多專業知識領域，加上反壟斷案件的日趨復雜化等因素都要求反壟斷執法機構具有較強的專業性。執法人員須具備深厚的專業知識、精湛的業務技能和豐富的執法經驗，并且能夠熟練、靈活地運用產業政策、競爭政策以及反壟斷法理論，以勝任反壟斷執法任務。因此，我國應當嚴格反壟斷執法人員的任職資格和任免程序：執法人員應當取得法學或經濟學碩士以上學位，并具有一定的反壟斷執法實踐經驗；

其次，為確保執法機構的穩定、保障執法人員依法獨立行使職權，應賦予反壟斷執法人員以終身制或連任制待遇，非經法定事由、法定程序不得被罷免、解除職務。另外，還須規定競業禁止義務，反壟斷執法人員不得在其他政府機構或企業兼職，也不得擔任任何單位的顧問、咨詢專家等職務。

（二）反壟斷執法機構的職權配置

反壟斷執法機構為履行其反對壟斷、限制競爭行為、維護市場競爭秩序和市場經濟活力的職責，必須擁有相應的權力。

第一，規章制定權。在反壟斷法規定的范圍內，反壟斷執法機構有權就反壟斷法的具體實施制定相關的部門規章或行為指南，使反壟斷法的相關規定更加具體、細化和具有操作性，從而規范和指導反壟斷執法工作的實施以及市場競爭者的競爭行為。

第二， 批準權。執法機構行使批準權應當以反壟斷法為依據，并考慮特定時期的經濟形勢和產業政策等情況，對于法律一般禁止的壟斷協議和濫用市場支配地位的行為，執法機構可以在個案中認定某壟斷協議具有合理性或某行為不構成濫用優勢而予以批準。

第三 ，檢查權。檢查權包括詢問權、檢查權、證據的查封和扣押權等。反壟斷執法機構依法實施的調查屬于行政調查，執法機構可以根據需采取強制性檢查以了解和掌握行為人是否實施違反反壟斷法的行為，但調查、檢查權力的行使 需要相對人履行一定的義務，如配合調查、如實說明情況、提供有關資料等，對此，可以借鑒美國司法部反托拉斯局的做法，由反壟斷執法機關簽發“民事調查令”，并由法院協助執行。

第四，行政處罰權。行政處罰權是“國家特定機關依法享有的對違反行政管理秩序的個人或組織予以懲戒、制裁的行政權力”豑。反壟斷執法機構在有確鑿證據證明市場競爭者的行為構成壟斷或違反反壟斷法的情況下有權對違法者施加行政處罰。

第五，行政裁決權。行政裁決權是反壟斷執法機構對壟斷行為引起的民事損害賠償進行裁決的權力，是一種準司法權。由于反壟斷案件涉及經濟、法律等知識，執法機構中的法律工作者和經濟專家具有專業知識而且經驗豐富，做出的裁決更能體現市場競爭政策，實現公平和公正。另外，賦予反壟斷執法機構以行政裁決權，也便于其通過較為簡易的程序中立、公正地處理壟斷案件，避免因曠日持久的訴訟而浪費資源。不過，行政裁決作為行政決定具有執行性，但不具有終局性，因此，在確認反壟斷執法機構享有行政裁決權時，必然要確定法院對于行政裁決的司法審查權 。豒

注釋：

豍Motta，Massimo.Competition .Policy：Theory and Practice [M].London：Cambridge University Press，2004.

豎廣義的競爭政策，是指所有那些為保護和促進市場競爭而采取的行動措施、制定的法規條例的總和；狹義的競爭政策往往被認為等同于競爭法，主要是指各國競爭法所體現出的為維護公平競爭，而對企業間限制競爭或濫用市場支配地位等行為進行規制的一套規則體系.

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[5]魏麗麗.我國反壟斷執法機構的完善[J].南都學壇（人文社會科學學報）， 2011年5月.

（作者單位：四川省社會科學院）