對新形勢下派駐鄉鎮檢察室的理論思考

摘 要 近幾年來，檢察機關為了適應參與加強和創新社會管理新形勢以及促進自身發展的需要，在高檢院的指導下，開始了新一輪的探索派駐鄉鎮檢察室建設的行動。在此，筆者將從派駐鄉鎮檢察室的發展歷程、發展派駐鄉鎮檢察室的必要性、派駐鄉鎮檢察室的職能定位、工作職責、與派出檢察院內設部門的關系、如何實現對派駐鄉鎮檢察室的工作考核等五個方面進行探討派駐鄉鎮檢察室建設。

關鍵詞 創新 發展歷程 駐鄉鎮檢察室 探索

近幾年來，隨著我國經濟社會的發展，人民群眾對加強和創新社會管理的要求越來越高，加強和創新社會管理的任務越來越重，檢察機關為了適應參與加強和創新社會管理新形勢以及促進自身發展的需要，在高檢院的指導下，開始了新一輪的探索派駐鄉鎮檢察室建設的行動。在此，筆者將從派駐鄉鎮檢察室的發展歷程、發展派駐鄉鎮檢察室的必要性、派駐鄉鎮檢察室的職能定位、工作職責、與派出檢察院內設部門的關系、如何實現對派駐鄉鎮檢察室的工作考核等五個方面進行探討派駐鄉鎮檢察室建設。

一、我國派駐鄉鎮檢察室的發展歷程

派駐鄉鎮檢察室隨著檢察機關的發展經歷了設置、調整、規范的發展歷程。檢察機關向鄉鎮延伸檢察職能的歷史可追溯到檢察機關恢復重建初期，1979年檢察機關恢復重建后，向鄉鎮延伸檢察職能迅速引起檢察機關的重視。從1982年開始，一些地方檢察機關陸續開展了設立派駐鄉鎮檢察室的探索性工作。為了規范和推動檢察機關派駐鄉鎮檢察室的建設，1989年12月及1993年4月，高檢院先后印發了《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例（試行）》、《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例》，進一步促進了派駐鄉鎮檢察室的發展。

截止1993年，全國檢察機關已在重點鄉鎮設置檢察室1020個，設置稅務檢察室2613個。這些派駐鄉鎮檢察室對加強檢察機關與公安、法院配套辦案，聯系群眾，反映信息，發揮了重要作用。但在實踐中，全國各地不僅大規模地建立了派駐鄉鎮檢察室，同時還建立了除稅務檢察室外派駐其他單位甚至企業的各種類型的檢察室，而這些檢察室設置的范圍過寬、過濫，管理工作薄弱，檢察室工作人員專業水平低，不能充分發揮檢察職能作用，因此高檢院于1993年7月下發了《關于整頓各類檢察室的通知》，要求將除派駐鄉鎮檢察室、稅務檢察室之外的其它各類檢察室予以撤銷，但對派駐鄉鎮檢察室的建設仍予以鼓勵，通知指出：“重點發展派駐鄉鎮檢察室……繼續把設置和發展派駐鄉鎮檢察室作為加強基層人民檢察院建設的一項重要工作來抓，編制在50人以上的基層檢察院，以及有條件的地方，可根據需要多設一些。”1998年，高檢院在下發的《最高人民檢察院關于搞好組織整頓加強干部人事管理若干問題的通知》中明確要求，對最高人民檢察院明令撤銷的稅務檢察室和設置在行政機關、企事業單位的檢察室，以及偵查工作點等，尚未撤銷或者變相存在的，在1998年7月1日前必須全部撤銷。暫不新設派駐鄉鎮檢察室，對現有鄉鎮檢察室中的非檢察機關編制人員，要做好工作，予以清退。2001年3月24日，中辦正式印發的《地方各級人民檢察院機構改革意見》也將撤銷、調整鄉鎮檢察室作為工作重點。從此，派駐鄉鎮檢察室建設進入調整期。

2007年，海南省人民檢察院針對法律監督工作在農村出現的薄弱狀況，出臺了《海南省人民檢察院設置鄉鎮檢察室工作方案》，開展設立派駐鄉鎮檢察室工作試點。河南省、四川省部分檢察機關也隨之跟進，開展在鄉鎮設立檢察室或工作站的試點工作。2009年，高檢院出臺的《2009-2012年基層人民檢察院建設規劃》指出，要堅持工作重心下沉……積極探索派駐街道、鄉鎮、社區檢察機構建設。2010年10月2日，高檢院下發的《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》指出，延伸法律監督觸角、促進檢力下沉工作，既要總結和發揚實踐的成功經驗，又要汲取和借鑒以往的教訓；既不能因噎廢食，又不能一哄而上；既要在改革中發展，逐步實現統一規范，又要根據各地經濟社會發展實際具體對待，不搞一刀切。要堅持解放思想，實事求是，與時俱進，通過延伸法律監督觸角，為加強基層檢察工作、推進三項重點工作，提供堅強的組織保障。要邊探索、邊總結、邊規范、邊完善，切實做到積極探索、加強規范、不斷推進。該《意見》強調，要加強和規范派出檢察室建設。派出檢察室的設置布局重點是人口較多、信訪總量較大、治安問題突出、輻射功能強的地區，原則上可與人民法院派出法庭對應設置。自此，派駐鄉鎮檢察室的建設進入了規范發展的歷史時期。

二、發展派駐鄉鎮檢察室的必要性

（一）發展派駐鄉鎮檢察室，是社會主義新農村建設的現實需要

當前，農村社會關系總體上是健康穩定的，但是在農村建設、農民生活、農業發展中仍然存在一些不容忽視的矛盾和問題。2006年，高檢院下發了《檢察機關為社會主義新農村建設服務的意見》，對檢察機關服務社會主義新農村建設提出了明確的要求。檢察機關通過設立派駐鄉鎮檢察室，嚴厲打擊各種刑事犯罪，為農民創造安居樂業的社會環境；查辦和預防職務犯罪，為農村創造廉潔高效的政務環境；運用法律手段促進經濟關系的調節，為農業及農村發展創造良好的法治環境；化解鄉鎮各類矛盾糾紛，為農民創造和諧穩定的生產生活環境。

（二）發展派駐鄉鎮檢察室，是檢察機關參與社會治安綜合治理和平安建設，促進社會和諧穩定的需要

檢察機關是社會治安綜合治理的重要成員單位，在綜合治理職能部門的牽頭下參與預防犯罪、法制宣傳、信訪接待、平安建設等工作。但是，由于基層檢察機關在鄉鎮建設中沒有相應的派出機構，致使其在基層綜合治理工作中存在“不到位”甚至“缺位”的現象。設立派駐鄉鎮檢察室，可以使檢察機關及時了解和掌握社情民意、群眾訴求以及涉檢信訪信息，同時，協助轄區黨委政府及有關部門妥善處理影響城鎮穩定的突發事件，更加全面地擔負起綜合治理工作賦予檢察機關的任務，將矛盾化解在基層，更好地促進社會和諧穩定。

（三）發展派駐鄉鎮檢察室，是檢察機關強化法律監督宗旨的需要

當前，在鄉鎮基層政權中，已經普遍設立了人民法庭、派出所、司法所等司法機構。在部分鄉鎮，工商、稅務、土地等行政派出機構也一應俱全，各種司法、行政權力已經延伸到農村基層，如果作為檢察機關的法律監督在基層處于“盲區”，就會影響其監督職能的發揮。設立派駐鄉鎮檢察室，一是可以對派出所的行政權和人民法庭的審判權進行制衡，防止權力的濫用和腐??；二是可以防止鄉鎮行政權力不作為或亂作為，保證其依法行政；三是可以與人民法庭、派出所、鄉鎮司法所共同組成完備的基層司法工作體制，形成打擊和預防犯罪完整的司法體系。

三、派駐鄉鎮檢察室的職能定位及工作職責

高檢院下發的《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》以及海南省《海南省人民檢察院設置鄉鎮檢察室工作方案》都將派駐鄉鎮檢察室的職能定位為服務及法律監督，派駐鄉鎮檢察室不能行使批捕、公訴以及自偵案件偵查等核心職能。筆者贊同以上文件對派駐鄉鎮檢察室這一職能定位。首先，在派駐鄉鎮檢察室的發展歷史中，檢察室過度擴張、濫用檢察權是取締檢察室的重要原因，究其原因，就是沒有正確處理履行職能與服務改革發展的關系。要處理履行職能與服務改革發展的關系，就是要把履行檢察職能作為服務工作的立足點和切入點，通過依法正確履行法律監督職能，為基層改革發展提供司法保障；其次，派駐鄉鎮檢察室一般只有3至5人，要求各項業務全面開展顯然不太現實；第三，派駐鄉鎮檢察室在鄉鎮政權中處于相對比較獨立的地位，且遠離派出院，紀檢監察部門及院領導的監督都處于相對比較弱的地位，派駐鄉鎮檢察室行使檢察權時受到的監督制約性不強，故派駐鄉鎮檢察室不能承擔批捕、公訴、偵查等核心職能。綜上，檢察室職能定位不能追求小而全，不適宜承擔獨立查辦職務犯罪案件、公訴、批捕等核心職能，以承擔起服務及法律監督的職能為宜。

根據對派駐鄉鎮檢察室法律監督及服務的職能定位，結合高檢院下發的《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》以及多地檢察機關的實踐，筆者認為，派駐鄉鎮檢察室應當承擔以下工作職責：接受群眾舉報、控告、申訴、接待群眾來訪、接受犯罪嫌疑人自首；發現、受理職務犯罪線索；開展職務犯罪預防；受理、發現執法不嚴、司法不公問題，對訴訟中的違法問題依法進行法律監督；開展法治宣傳，化解社會矛盾，參與社會治安綜合治理和平安創建；監督并配合開展社區矯正工作，參與并促進社會管理創新；派出院交辦的其他事項

四、派駐鄉鎮檢察室與派出檢察院內設部門的關系

派駐鄉鎮檢察室是人民檢察院的一個派出機構，是派出檢察院的組成部分，要在派出檢察院的直接領導下開展工作，代表派出它的人民檢察院獨立履行法律監督權。在組織地位上，派駐鄉鎮檢察室的地位相當于派出院的一個科室，與其他部門相平行，由檢察長直接領導，但是派駐鄉鎮檢察室又不完全等同于派出院的一個業務部門，它的工作涵蓋了檢察院職責的各個方面，如反貪污賄賂、反瀆職侵權、控申舉報、偵查監督、監所、民行等。鑒于派駐鄉鎮檢察室法律監督及服務的職能定位及具體職責，筆者認為，派駐鄉鎮檢察室在申請國家賠償、反貪污賄賂、反瀆職侵權、民行工作方面與派出院相應部門存在著協助配合的關系，在控申舉報、信訪、接待群眾、化解社會矛盾、偵查監督、審判過程監督以及對對其他行政權力的監督方面可以獨立行使職權。

五、如何實現對派駐鄉鎮檢察室的工作考核

制度是權力運行的保障，為依法規范派駐鄉鎮檢察室的運行，做到用制度管人，使派駐鄉鎮檢察室嚴格依法監督。派出院應當制定《派駐鄉鎮檢察室工作規則》，根據該規則，并結合對派出院其他內設部門的考核規定，制定相應的對派駐鄉鎮檢察室的考核規定，在制定該考核規定時，應當以量化為主。具體考核情況可按下列情況進行。關于偵查監督、反貪、反瀆職方面，由于派駐鄉鎮檢察室一般都處于人口較多、信訪總量較大、治安問題突出、輻射功能強的地區，該地區的職務犯罪的發生率也相對較高，故應當規定一定量的職務犯罪線索數或偵查監督案件數；關于其承擔的控申工作及預防職務犯罪工作，應當參照派出院對控申部門及預防部門的考核標準進行考核；關于其他職能，可根據其開展的情況進行酌情加分或扣分。

（作者單位：云巖區人民檢察院）