也談宅基地使用權流轉

農村土地是一國土地中最為重要的組成部分，它是農業發展的最基本的生產資料，也是農民乃至全國人民生存的最基本的物質保障。因此，對于農村土地的各種形態問題，無論世界各國，都極為重視。

一、農村宅基地流轉的基本背景

宅基地是農村土地的一種，是保障農村居民基本生活的重要物質資料，而農村宅基地的使用權是使其得到利用的法律表現形式。盡管在我國的《物權法》中，已經明確的將農村宅基地的使用權界定為用益物權的一種，但是依然缺乏獨立的法律規范體系，關于農村宅基地的許多問題，例如取得、變更、行使等多種問題缺乏相關的法律規定，以至于這些問題，依然援用《土地管理法》中的一些法律、法規。由于《土地管理法》主要是立足于政府對于土地的執法和對土地的基本管理，僅僅對宅基地的流轉權問題進行了管理控制，而對于土地使用權的物權性質則沒有相關的明確規定。加上《土地管理法》這些法規過于籠統抽象，對于農村宅基地存在的許多現實問題以及新形勢下出現的許多新的問題和需要，都無法提供明確的思路和指導。

單純從現有法律上來看，我國目前是禁止農村宅基地流轉的，將宅基地的使用權和居民的身份相結合，嚴格的將宅基地的使用權限制于農村集體內部。由于宅基地使用權取得的無償性，使得農村內部的宅基地流轉沒有太大意義。國務院《關于深化農村土地改革土地管理的決定》規定“禁止城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和建造的住宅發放土地使用證”。這使得真正具有現實意義的宅基地使用權流轉沒有法律的保障。

實際上，在現實生活生產中，宅基地的使用權流轉，特別是外部流轉已經以各種各樣的形態顯現出來，是一種相對普遍的現象了。隨著經濟的進一步發展，農業資本的擴張，新時期新農業發展的需要，農村宅基地在實際中生活和經濟活動中的流轉，甚至呈現出愈演愈烈的形勢。

二、農村宅基地使用權流轉的現狀

1、我國目前宅基地使用權流轉程度比較高

盡管現行法律明確的規定，禁止宅基地使用權的自由流轉，但是隨著農村改革的不斷深入，特別是近些年來，宅基地的使用權流轉早已不再是什么新鮮的事情，在某些地方甚至已經是極其普遍的現象了。根據國土資源部組織的“中國農村宅基地使用權實況調查”課題組，在全國進行了大規模的調查之后發現，調查的28個省，334個縣、市，84個鄉鎮，1083自然村中，未出現買賣宅基地的只占17%，62%存在買賣的現象，17%存在較多買賣情況。

其中，有很多城鎮居民購買農村宅基地的占6%，有一些的占36%，沒有城鎮居民購買宅基地的占58%。而在賣出宅基地的原因上，外出打工、宅基地閑置的占到了41%，聲稱是家有多出宅基地的占40%，家有急事需要用錢的占37%。

根據中國土地協會的另一項調查，浙江義烏1997年4月至2000年，發生了3223起農村宅基地使用權轉讓，其中30%左右是買給外村居民，15%左右是賣給了城鎮居民，并且，這些交易中未辦理任何手續的高達85%以上。

山東省經濟不動產研究中心2006年對全省宅基地使用權及其流轉進行了抽樣調查，調查結果顯示：75%城鄉結合部地帶的村莊實際發生過住宅出賣情況，實際出賣戶宅10戶以上的占43%。個別村莊流轉數量極大。

農村宅基地使用權流轉的現象在經濟較為發達地區的城鄉結合部更為明顯。根據國土資源部勘測規劃院今年在北京郊區的調查表明，北京城鄉結合部約有三分之一的宅基地存在著“地下交易”。重慶市國土局也曾做過一項調查，結果顯示：被調查的36個農業社，每個社都存在宅基地流轉現象，36個農業社共有3427戶，發生宅基地流轉的達864戶，占總數的25.2%。縣郊區的鎮東街道辦事處農村宅基地流轉更為突出。全村397戶，宅基地流轉的達378戶，流轉比例高達95%。其中，以出租方式流轉宅基地的占10%，以宅基地互換、互讓、征收等方式流轉的約占20%。

根據以上數據統計來看，宅基地使用權流轉的隱形市場已經形成。隨著農村經濟體制的深入改革和城鄉一體化程度的持續增高，這一現象以后將更為普遍，這已經是不爭的事實。法律如果仍不從制度上加以引導，將會使流轉更加失控，產生更多的社會糾紛和社會問題，嚴重的，將影響到社會的穩定。

2、目前宅基地使用權的幾種流轉形式

我國目前農村宅基地自發的流轉形式多樣，其中主要有出租、買賣、互換、贈與、繼承、抵押、以地易房、折算入股等方式進行流轉。我們可以簡單的根據宅基地的流轉范圍，將它分為內部流轉和外部流轉兩種形式類別。兩種形式類別又具有各自不同的形態，以下簡單闡述。

（1）內部流轉形式

內部流轉形式主要分為以下幾個表現形式：出租、內部買賣、內部贈與、內部繼承、互換這樣幾種基本方式。

《土地管理法》62條第4款規定：“出租住房，再申請宅基地的，不予批準”，這其實意味著法律并沒有完全禁止出租，宅基地使用權人可以將宅基地以及宅基地上的附隨房屋租一起租給他人享有。實際上，出租是最常見的宅基地使用權流轉方式之一。出租并不影響宅基地的使用權歸屬，不會對現有制度造成沖擊，因此，城鄉結合部和城郊的出租房吸納了大量人員，這也是我國快速發展的城市中沒有出現貧民窟的重要原因之一。

同樣對于內部買賣，《土地管理法》62條第4款規定：“農村村民出賣房屋后，再申請宅基地的，不予批準”。雖然表面上看，對于內部買賣宅基地，存在著宅基地的所有權轉移，但是對于集體而言是沒有變化的，并且一定程度上可能有益于內部的資源調整。

對于內部贈與和內部繼承，雖然《土地管理法》并沒有明確的規定宅基地使用權是否可以贈與、繼承，但是這兩項作為一項民事權利，在不導致權力外泄和侵害所有者利益的情況下，應該是可以的。根據《憲法》第13條第1～2款規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”

而對于互換，在同一農村集體內，往往因為種種原因使得宅基地的使用權人，在不損害他人利益和集體利益的情況下，進行宅基地使用權的互換，基本沒有異議。

以上幾種內部流轉的方式，在法律上盡管有所認可，并受到基本法的保護，但是這種流轉的現實意義并不大，僅僅局限在集體內部，并且有其余的硬性規定制約。

（2）外部流轉形式

內部流轉的形式，雖然一定程度上，也是宅基地的一種流轉，但是因為過于局限，所以現實意義有限，而通常意義上的宅基地流轉，很大一定程度上，是在外部流轉上。

外部流轉，同樣有幾種基本形式表現：買賣、贈與、繼承、抵押、以地易房、折算入股等幾種基本形式。所不同的是，這里流轉的對象并不局限在了集體內部，而是針對集體以外的主體，進行宅基地的土地流轉。

買賣。對于將土地轉讓給集體組織以外的其他法律主體，甚至是城鎮居民，可以說，這是觸及了政策的底線。但是這一禁止流轉的規定，本身在法律上，又有相悖之處。如：1999年國務院《關于加強土地轉讓的管理嚴禁炒賣地皮的通知》、2004年《關于深化改革嚴格土地管理意見》及2004年國土資源部《關于加強農村住宅管理意見》都明確的提出“嚴禁城鎮居民在農村購買宅基地”，有學者指出，這些文件的效力應該值得懷疑，因為根據最高法《憲法》和民法《物權法》中的明確規定“保護私人財產權”的要求。而且，《土地管理法》僅僅規定了“出租出賣后，再申請宅基地的，不予批準”，并沒有嚴格的限制宅基地的流轉，因此，禁止宅基地的買賣，顯然于法理不通。

贈與和繼承。同樣，對于禁止宅基地外部流轉的理由于法不通，因此對于外部的贈與和繼承，也應該得到承認。并且，很多外部組織成員，并非直接的外部人員，而是隨著一些客觀原因喪失了原農村集體組織成員的身份，如求學、外出打工、經商等等。越來越多的農民子弟為尋求個人的發展，進入城市，這是符合時代發展需要的，也是大勢所趨。并且，《憲法》、《繼承法》也明確規定了，公民的繼承權應該得到保護。單純的禁止外部流轉，是違反《憲法》、《物權法》、《繼承法》明文法律規定的。

同樣有矛盾的還有宅基地抵押。《擔保法》第37條規定了不得抵押的財產中包括了宅基地使用權，但是在第36條又允許土地使用權隨鄉鎮企業廠房一并設置抵押權。這種差別性規定，是對農村宅基地使用權人的限制與歧視，很大程度上制約了經濟的發展。

對于以地易房和折算入股，這是自然人在正常經濟活動中的一項基本權利。在2008年汶川地震以后，為加快災區建設，曾經采用過以地易房的模式，但是卻還沒有真正規范化，雖然得到了部分地方政府的默許，但目前依然備受爭議。國家與集體、個人之見的博弈仍將存在，如何解決將是一道任重而道遠的難題。

以上這些流轉方式，雖然均出于宅基地使用權人的自愿，并且也因此而獲得了收益，改善了生活，但是根本上，還是沒有得到國家的承認，依然存在諸多問題。

3、我國目前因宅基地使用權流轉不足而導致的農村的問題

（1）大量“空心村”出現，宅基地閑置嚴重

我國的宅基地是無償取得的，并且沒有期限的限制，因此，符合申請條件的集體組織成員都會選擇申請新的宅基地，導致了過去幾十年，農村宅基地的用地規模越來越大。由于缺少有效的監管和措施，存在著比較嚴重的侵蝕耕地的情況。隨著近些年經濟的不斷發展，越讓來越多的農村居民進城務工、購置房產、創業置業、升學參軍，很多人已經實際轉為城市戶口，其原有住房繼續保留但不實際居住。由于現行法律的限制，他們的農村宅基地不能公開、合法的出讓，又不愿意失去宅基地，造成了大量的宅基地、住房被閑置。

由于宅基地內部流轉動力不足，外部流轉受到禁止，符合條件的集體成員申請獲得的宅基地便向外圍村莊擴張，各地均出現了“建房跟路走”的現象，導致公路、村道兩旁被大量占用，耕地18億畝紅線受到了嚴峻的挑戰。同時，由于老宅年久失修，大多成為破房、危房而又無人居住，形成了大量的空心村，一片荒蕪。

（2）宅基地體制外的流轉無法監管

一方面，城鎮居民對住房有巨大的需求，另一方面，農民也希望出售閑置的宅基地獲得經濟利益，為了逃避法律，往往繞過村集體口頭協議或者不規范協議私下交易，衍生出許多的糾紛，而在這樣的糾紛中，往往是宅基地使用權人的經濟受損，收益流失。

（3）缺乏定價機制，流轉價格混亂

由于大量的宅基地屬于私下交易，因此，并沒有統一的價格標準，使得農村的房屋以及宅基地的使用權價值難以得到真正的體現，導致大量宅基地定價過低。在經濟以及談判經驗方面，農民相對于城鎮居民處于劣勢，后者往往在交易的進行中可以獲得對自己更有利的條件，付出較小的經濟成本等等，使得農民的利益受損，出現不對等的局面。大多數農民難以保障自己的權益。

（4）宅基地使用流轉市場秩序紊亂，嚴重沖擊了土地市場

隱形的宅基地使用權體制外流轉脫離了市場調控和監管，與體制內的土地市場嚴重脫節，造成了正規土地市場調控失靈，使其資源配置功能無法正常發揮。由于目前法律禁止宅基地轉讓，催生出了地下土地流轉市場，其價格便宜，成本低廉，而它與正規的土地并無區別，造成了一種“非公平競爭”。這種現象，擾亂了市場交易和土地市場的競爭秩序，阻礙了土地市場的正常發展。

如今，隨著城鎮化的高速發展，將會有越來越多的農民進入城市，如果不允許流轉，每年保守估計將有18.36萬平米的宅基地被閑置而得不到有效的利用，這不能不說是一種制度上的缺憾。僅僅截止2006年，全國已知的，約有1200萬份宅基地處于可以轉讓而不能轉讓的狀態。截止2007年，宅基地閑置面積已達496140.35平方米。

根據國土資源部組織的“中國農村宅基地使用權實況調查”課題組，在全國進行了大規模的調查之后發現，調查的28個省，334個縣、市，84個鄉鎮，1083自然村中，未出現買賣宅基地的只占17%，62%存在買賣的現象，17%存在較多買賣情況。隨著城鄉一體化進程的不斷加快，農村的宅基地，作為一種特殊的市場資源，它的土地流轉，將成為一種大勢所趨。而由于宅基地使用權流轉問題而突出的制度障礙，類似于“小產權房”問題長期得不到解決，由此引發的社會問題也愈演愈烈。

土地，是一國之根本。對于農村的宅基地使用權流轉問題的改革，我們既要根據其使用權性質的特殊性，取得的身份性、無償性、無限期性，功能的社會障礙性，又要考慮到相關立法的矛盾性和農村經濟社會體制改革的歷時性與共時性的偏差問題。而在現實生活中，農村實際情況應該還遠比想象中的更為復雜，就更需要在充分了解了農村的實際情況后，綜合考量改革方案，以滿足經濟日益發展的需要，保障農民的切身利益，為此，我們殷切期盼。

（作者單位：湖北省安陸市國土資源局）