淺論我國自然資源產權制度

摘 要 21世紀，中國經濟的高速增長與自然資源科學開采、集約使用的矛盾將愈加突出和尖銳，這一矛盾深刻地影響到了經濟社會的可持續發展和生態文明建設。我國自然資源產權制度長期以來界定的不清晰和不合理，造成自然資源配置效率損失很大。本文通過介紹自然資源產權的產生和西方自然資源產權理論沿革來深刻認識自然資源產權制度本身，以此對照我國目前自然資源產權現狀，清晰的展示我國在公有制下自然資源產權內在的混亂與問題，并試圖構建合理的產權制度以及健康的市場環境。

關鍵詞 自然資源 產權

自然資源的破壞和過度利用，是當今世界共同面臨的難題。自然資源的公共性、開放性是造成“公地悲劇”的主要原因，我國的自然資源制度有著更加復雜的狀況。而隨著我國經濟騰飛，政府加快市場開放的步伐，我國目前的自然資源的產權狀況已明顯阻礙了市場進入自然資源領域的步伐。十八大三中全會以來，產權土地改革已成為重點，自然資源產權制度的完善已迫在眉睫。

一、自然資源產權制度的產生

自然資源是自然界存在的可供熱內利用的一切物質和能量的統稱。《大英百科全書》中“自然資源是人類可利用的自然生成物，以及作為這些成分之源泉的環境功能。前者如土地、水、大氣、巖石、礦物、生物及其群集的森林、草場、礦藏、陸地、海洋等；后者如太陽能、環境的地球物理機能、環境的生態學機能、地球化學機能。”豍蔡云龍在《自然資源學原理》中明確“自然資源是人類能夠從自然界獲取以滿足其需要的任何天然生成物及作用于其上的人類活動結果，是人類社會取自自然界的初始投入。”資源資源的概念的界定就是人類中心主義，這樣的特點導致的結果是；自工業化以來，隨著人類對自然資源的利用能力的提高，世界經濟呈幾何時增長，而自然資源面臨枯竭。1972年，只有減緩經濟發展才能化解資源危機。豎1972年6月，聯合國斯德哥爾摩會議決定設立“聯合國環境規劃署”，并提出具體行動方案，要求必須維持地球再生資源的生產力，非再生資源必須共享但不應消耗殆盡。資源的稀缺性，要求人類必須提高資源的使用效率，走可持續發展之路。如何提高資源利用效率？產權界定清晰是基礎性、制度性工作。產權制度的最大優勢，就是實現外部性的內在化，將主體對外部施加的損益包含在產權人自身的權利義務之中。既防止了外部性的無序蔓延，又能實現效率和公平的統一。而公地悲劇”的原因就在于產權的模糊性和管理的無規范，使經濟運行方式惡性化，最后造成共同的崩潰。

二、西方自然資源產權描述理論的演變

1、斯考特·戈登在他開創性的漁業經濟學論文中，按照持有權利的主體性質，將產權結構劃分為私有產權和共有產權。戈登的研究發現，漁業資源由于具有共有產權特性而導致“資源破壞”和“過度利用”。加勒特·哈丁將這一現象稱為“公地悲劇”。私有產權指某個實體排他性地擁有財產的“權利束”。完整的私有產權指擁有產權的實體對所擁有的財產有排他的使用權、收人的獨享權與自由的轉讓權。豏現實中產權往往受到某些限制，使得私有產權被削弱。多個實體共同擁有的產權被稱為共有產權。

2、20世紀70年代到80年代，簡單的兩分法受到許多批評，許多學者認為將非排他性產權都歸為共有產權過于粗糙，不能涵蓋政府擁有的產權、有限群體擁有的集體產權等情形。這導致了產權結構的進一步細分。比較流行的是產權“四分法”（表1）：國有產權、私有產權、共有產權和開放利用。斯蒂芬森曾給出“四分法”的明確定義和詳細描述，這一分類仍然是根據權利持有主體的性質，產權的重要性主要體現在資源進人和資源利用的權利。

表1 產權結構的“四分法”豐

3、后來，更多的學者認識到，現實中的產權結構可能是連續的，而不是“兩分”或“四分”這樣離散的。李金昌也提出不同自然資源的產權結構其實是一個譜系：“自然資源按照是否可以獨占和排他性使用，大致可以劃分為獨占性資源資產和公共性資源資產（或開放型資源資產）。事實上，從獨占性資產到公共性資產構成了一個譜系，前者包括耕地、固體礦物、森林等；后者包括海洋水產資源、流動水體、環境容量等。”即使如此，產權的“四分法”憑其對現實產權安排的合理抽象，在具體研究中獲得了一定應用。進一步分類的方法，如表2豑：

表2

4、埃莉諾·奧斯特羅姆在1990年出版的名著《公共事物的治理之道》中，揭示的產權多層次性豒和嵌套性制度分析框架，對后來的研究者產生了很大影響。澳大利亞的瑞·查林在奧斯特羅姆工作的基礎上，提出了“制度科層概念模型”，這是關于自然資源產權結構描述的一般理論豓：第一，將持有權利的資源決策制定實體的性質作為劃分產權類型的依據。第二，對自然資源來說，產權有多層次性，從國家政府廣泛控制資源利用的力量到個體資源使用者對資源元開采利用進行投資和生產利用的力量。在這兩者之間，可能會有許多決策層，包括所有個人或者聯合體對資源的產權。每一層的團體擁有自己的資源管理目標，作出不同的決策。所有的產權層次構成了一個“產權科層”。第三，在每一個產權層次上，還有其他管理自然資源利用的制度，包括三種制度：賦權體系，又稱額配體系，是資源在產權持有者中被物理分割所依據的權力體系；權利初始分配機制，權利在產權的持有者中初始分配的方法；再分配機制，由于經濟社會的變化或者資源系統參數的改變，產權在持有者中再分配的方法。第四，所有產權層次的疊加就成為一個科層體系，這是一個“嵌套性規則體系”，“產權科層”嵌套在“制度科層”之中，是這個規則體系的一部分。各個層面的實體有不同的決策內容，下一層的行為受制于上一層確立的規則。

三、我國自然資源產權制度現狀

（一）產權不明

1、雖然憲法規定自然資源歸國家所有，但現實自然資源產權科層復雜，涉及多個權利主體，權利交叉，責任難明。自然資源所有權制度規定了自然資源產權中的最基本的權利關系。在我國，憲法等法律規定礦產資源屬于國家所有。《中華人民共和國憲法》第九條規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。《中華人民共和國企業國有資產法》第三條規定，國有資產屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產所有權。國有資產就是全民所有的資產，國有企業就是全民所有制企業，全國人民代表大會代表全國人民，有掌管國有資產及國有企業的權力；全國人民代表大會及其常委會授權國務院代表國家行使國有資產所有權，國務院就具有掌管國有資產及國有企業的權限。豔事實上，國務院無法全部掌握國有資產，部分地方政府還掌握了不少國有資產。中國自然資源管理實行分級分部門條塊管理，財政部門掌管金融國企和行政事業單位的資產，國土資源部門掌管土地和礦產資源資產，其他企業國有資產由國有資產部門掌管。各級地方政府還掌管規模數量不等的自然資源。但我國權利人對自然資源擁有占有、使用和收益的權能，但是仍然由國家進行管理和統一規劃，通過政府出讓和劃撥取得，或進行授權，權利人也要支付價金和上稅。而地方政府因開采當地資源，想取得一定的生態補償卻沒有任何根據。豖

2、法律規定的自然資源具體包含哪些、類別及權力范圍的規定不明確。憲法第九條對自然資源采用列舉式，以“等”結束，此“等”到底是中國式的習慣用法還是法律上的兜底情況？氣候資源是否屬于自然資源？是否所有自然資源都屬于國家所有？國家所有意味的產權界限到底在哪？2012年6月14日，黑龍江省人大常委會通過了《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》（以下簡稱《條例》），其第7條明確規定：“氣候資源為國家所有。從事氣候資源探測活動，應當經省氣象主管機構批準。經批準的氣候資源探測活動，應當通知所在地氣象主管機構。”由于《條例》第2條第2款將“氣候資源”解釋為“能為人類活動所利用的風力風能、太陽能、降水和大氣成分等構成氣候環境的自然資源”，部分網民就此發出了“居民使用太陽能是否需要繳費”等質疑聲。對此，黑龍江省氣象局辦公室副主任馬緒清援引我國《憲法》第9條作了簡要回應。然則，《條例》在法理上仍然面臨諸多質疑，譬如：“陽光”等“氣候資源”是否屬于憲法第9條中的“自然資源”？國家的自然資源所有權能否成為設置行政許可事項或行政收費事項的依據？豗在此事件中氣候資源的的權屬以及由此引發的對自然資源的公共性利用的更多的關注，蔡守秋教授更是基于對資源利用的不合理、不公平提出“公共共有物”的新概念，這些我國自然資源產權制度的構建提供了更完善的因素，但也增加了情況的復雜性。

3、我國并沒有明顯區分“提供載體的自然資源”和“提供資源產品的自然資源”，前者主要是體現權利人對自然資源的使用和進入，會有相應的存續期限。而后者體現權利人的收益實現，有存續期限和配額制度。我國的權利人往往在取得開采資源產品的同時也獲得資源的準入權。豘未對“準入權”和“收取權”進行嚴格的區分。例如，我國采礦權和采伐權體現了對一定區域的準入，并且還對這部分區域擁有收益權。而取水權、狩獵權和捕撈權有所不同，它們反映的是對水資源的占有、野生動物的占有和海中魚蝦的占有，事實上也包括對水體、林區和海域的進入，并且對該區域也有收益的權利。

總之，根據我國憲法規定，按照產權“四分法”劃分，我國自然資源產權制度應該屬于“國有產權”，很明顯，這種劃分是不合理的，但應用瑞·查林“制度科層概念模型”呢？首先，我國的產權制度存在產權劃分不明的情況，我國實際上沒有該模型劃分產權類型的依據——持有權利的資源決策制定實體，或者說這個實體是不明確的；其次，我國自然資源實際上是由國家全面支配的，然后授權給使用者，授權使用者僅享有準入權和收取權，我國產權體系制度上就是簡單的二元結構，其產權不明的情況十分明顯。

（二）自然資源產權流轉制度存在嚴重缺陷

自然資源產權交易如果要順利進行，必須要提高自然資源產權配置效益，而我國現行的自然資源產權流轉制度卻存在嚴重的缺陷。據我國現行的自然資源法律的規定，幾乎都疏忽了對自然資源產權流轉制度的建立與完善。例如，農村集體是不能自由轉讓林地、山嶺、水庫、荒地和灘涂等自然資源的權利的。農村集體所有的自然資源的權利主體只能是與農村集體組織相關的自然人、法人以及非法人團體。豙現行的《礦產資源法》雖然規定了探礦權、采礦權可以交易，但是不能牟利。自然資源產權流轉制度的缺陷，就相當于否定了市場機制配置自然資源的作用。這樣會使企業不能在自然資源交易中獲取利益，削減了企業對自然資源節約使用的意識，也就必然導致自然資源的浪費和環境的破壞，現行的自然資源產權制度限制了自然資源產權的交易，無法充分發揮市場經濟調節和配置的作用，從而降低了自然資源配置、效率。豛

四、中國自然資源產權制度建設之建議

（一）確定資源環境產權界定制度

資源環境產權界定，是指對產權體系中的諸權利歸屬，作出明確的界定和制度安排，包括主體、份額以及對產權體系的各種權利的分割或分配。自然資源產權主體，主要包括國有、集體和個體。首先，由于在公有產權內部存在國家行政的強行征收，清晰界定國家所有權與集體所有權的界限，防止集體所有權為國家所有權所侵蝕就顯為重要。因此，產權要進一步明晰，首先就要處理好中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間的分權安排。清晰界定自然資源所有權主體、政府之間的分權明確，才能使微觀經濟主體應享有的權力和利益和應承擔的責任相匹配。使它們之間形成法律、經濟等方面的內在約束機制，讓自然資源的使用強度、自然資源增值和環境保護之間達到合理的平衡點。其次，我國長期以來在環境資源領域一直采取國家所有制，它有別于全民所有，容易直接受到國家的干預和控制，群眾缺少或沒有參與制度分配的地位，不能和國家“分庭抗禮”，處于弱勢地位，所以開創產權制度的多元化，引入環境資源私人產權制度，混合產權制度，讓渡出部分國有產權進行轉讓，買賣等都將有利于產權的分配，提高經濟效率。最重要的是，在自然資源產權界定制度方面，主要是建立公開、公平的界定機制，確保自然資源產權界定公平合理。

（二）確立合理的自然資源流轉制度

產權明晰就是資源配置最優的前提，而自然資源流轉制度就是資源配置的關鍵。確立符合市場經濟體制的自然資源的流轉制度，首先要激活轉讓權，通過法律形式設立相應的轉讓權安排，規范轉讓程序，加強轉讓管理：（1）出讓制度：資源環境產權一般由國家擁有，市場主體取得資源環境產權要經過出讓程序。出讓程序是否公開透明，是出讓制度成敗的關鍵。社會上存在的由于不完全成本而得到的“煤老板暴富”現象，皆根源于出讓制度的不完善和出讓過程的權力尋租。（2）價格形成機制：市場化是關鍵。傳統的資源環境價格，只涉及直接開采成本，不包括資源稅、環境治理和生態恢復成本。只有將外部性成本納入到資源環境產權價格中間進行市場化的運作，才能體現資源環境產權價格的真實面貌；其次我們要完善產權交易市場，產權交易市場是自然資源產權交易的活動場所，完善的產權交易市場應該由所有權市場和使用權市場兩個二級市場構成。豜而且，要培育健康市場，自然資源產權的交易如果靠私下交易，自然資源產權交易很難健康地發展下去。只有通過建立規范的產權交易所，將場外交易和場內交易結合起來，自然資源產權交易才能實現規范、透明、順暢、公平。

（三）自然資源產權的保護

通過環境政策立法，促進最大限度地合理利用自然資源，促使市場主體履行子孫后代環境保管人的責任。建立系統完善的資源環境監測體系，明確政府監管制度。目前而言，產權制度依然難以全面遏制環境資源的破壞和污染，除了制度本身的缺陷外，有些地方政府監管不到位，或者無視法律的存在，這些地方權力高于法律，使法律規定形同虛設，其次自然資源管理過程缺少法律依據，許多規定只停留在政策層面，沒有上升到法律層面，所以環境執法很難落實。其次健全法制，彌補漏洞。協調各個部門，解決因為權力交叉造成的“誰都可以管，誰都不管”的現象。“我國環境問題的主因在于政府環境管理執法不到位，其實質是環境法律失靈，普遍性環境執法不力的內在原因是有關環境執法的立法處理問題。因而從法理上健全政府環境責任是解決‘政府失靈’的基本途徑。”豝由于資源種類繁多，而立法的排他性很強，往往是一條法律法規無法滿足不同地區不同資源的使用監督問題。所以不妨鼓勵地方政府根據自身特點自身制定并采取不同的法律條款，因地制宜，彌補國家法律中模糊與界定不清的地方。

注釋：

孫洪烈.中國資源科學百科全書[M].中國大百科全書出版社，石油大學出版社，2000：2.

胡勝國.資源環境產權制度研究[J].中國礦業，第19卷增刊，2010年12月.

RogerPorman，YoeMaandJamesMcGilvray.NaturalRescourceEnvironmentalralEconomic..New.

York.LongmanPublishing，1996，p.104.

王亞華.自然資源產權的制度科層理論及其應用[J].公共管理評論（第五卷）.

EdoilaSehlagerandElinorOstrom.“Proporty-RlghtsRegimesandCoatalFisheries： AnEmpzrealAnalysis，”inTerryL.AdersonandRandyT.Slmmons（eds.）.ThePoliticalEconomyofCustomsandCulture：InformalSolutiontotheCommonsPromblem.Lanham：RowmanandLlefied，1993.pp.13-42

埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道[M].上海譯文出版社，2012，59-65.

王亞華.自然資源產權的制度科層理論及其應用[J].公共管理評論（第五卷）.

黃澤勇.自然資源所有權問題及其實現研究[J].湖北工程學院學報，第32卷第6期，2012年11月.

吳昱.美國自然資源產權體系與中國自然資源物權體系的比較分析西南交通大學中央高校基本科研業務費專項金項“四川自然資源權益交易法律研究”（SWJTU092ZT40）階段性成果.

周剛志.自然資源“國有”需正確理解[J].法邊余墨—法治的微言大義SpecialcColum專欄

吳昱.美國自然資源產權體系與中國自然資源物權體系的比較分析.西南交通大學中央高校基本科研業務費專項金項“四川自然資源權益交易法律研究”（SWJTU092ZT40）階段性成果.

吳昱.美國自然資源產權體系與中國自然資源物權體系的比較分析.西南交通大學中央高校基本科研業務費專項金項“四川自然資源權益交易法律研究”（SWJTU092ZT40）階段性成果.

高宇，王守雷.論我國自然資源產權制度改革下的創新與反思[J].法制與社會，2011年3月（中）.

張杰.對我國自然資源產權制度的認識與思考[J].商界論壇，政法論壇.

武子焜.從公地悲劇看環境資源的產權制度[J].產業經濟.

（作者單位：武漢大學法學院）