淺析農村土地承包經營權流轉

土地是人類賴以生存和發展的重要自然資源，又是重要的不動產。土地不僅能夠維系人類的生存，而且對于維護社會的穩定具有重要意義。農村土地是一個國家土地中最重要的組成部分，它不僅僅是農業發展最基本的生產資料，也是農民生存最基本的物質保障。我國歷來便是一個農業社會，作為農業生產的基本要素和農業社會中農民的重要財產，土地具有極重要的社會價值和經濟價值。農村土地的分配和使用，不僅關系到農業的生產和發展，更是一衣帶水，關系到整個社會的經濟發展以及社會的穩定。土地制度，作為社會的基本制度，在最重要的農村的土地分配和使用制度上，隨著歷史的發展和經濟的需要，也幾度變更，經歷了農民土地農民私有制、農村土地集體所有制。

一、 農村土地承包經營權流轉的背景

20世紀80年代開始，我國實行“統分結合、雙層經營”的農村土地承包經營制度，將農村土地的使用權從農村土地的所有權中分離出來，可以進行單獨的經營，充分的調動了農民的生產積極性，極大程度上解放了農村生產力，提高了生產效率，促進了農業生產的增長。但是隨著社會的發展，特別是近幾年經濟的快速發展，分工細化，效率空前提高，資本的融合，使得當初以農戶為單位的平均分配土地為基礎的土地承包經營權的制度缺陷，一一顯現了出來，嚴重制約了農業經濟的發展。整體土地零碎化，不利于大規模機械化生產。土地種植效益整體低下，棄耕拋荒嚴重，多方面的生產要素（勞動力、技術、資金等）無法進行充分的整組。再加上信息對接的延誤和不充分，使得農業生產無法適應農業現代化、市場化、國際化的要求，極大地限制了我國的農業生產發展，也使得農民本應得的權益無法充分的實現。因此，建立合理的農村土地承包經營權流轉制度，實現農村土地的優化配置，充分提高我國的農業競爭力，勢在必行。

二、 農村土地承包經營權制度的政策建立和農村土地承包經營權流轉制度的演進

（一） 農村土地承包經營制度的建立

新中國成立以后，為了鞏固新生政權，恢復經濟，中央在全國范圍內實行了土地改革。

1949年，中國人民政治協商會議通過了《共同綱領》，提出“有步驟地將半殖民地半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制”。

1950年6月30日，中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，確立了農民土地所有制，三億多農民分得了約七億畝土地和其它生產資料，實現了“耕者有其田”的理想。

1953年，中共中央通過了《關于發展農業生產合作社的決議》，開始實現農業的社會主義改造。1958年，我國開始了人民公社運動，將土地及其生產資料收歸公社，土地由農民所有轉變為集體所有，確立了農村土地集體所有制。而這一制度，卻使農業生產出現了倒退的局面。

1978年，在安徽鳳陽的小崗村，出現了村民冒著極大風險打破了生產隊的統一經營、勞動，實行了包產到戶，開啟了農村土地使用制度改革的先河。隨后，黨十一屆三中全會以后，1980年，中共中央發布了《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》的通知，鼓勵解放思想、大膽探索，建立了多重形式的生產責任制。

1982年，中共中央又下發了《全國農村工作會議紀要》，正式以國家政策的形式確認了家庭聯產承包責任制的合法性。到1984年底，全國有99%的生產隊、96.6%的農戶實行了包干到戶。

1986年通過了《中華人民共和國民法通則》首次在民事法律上確認了土地承包經營權制度，這一制度得以法律化，受到法律的保護。

2007年《物權法》明確規定了農村土地經營承包權的用益物權性質，結束了理論上關于農村土地承包經營權債權性質和物權性質的爭議。

（二） 農村土地承包經營權流轉制度的演進

農村土地承包經營制以后，農民的積極性得到了空前的提高，促進了農業生產的快速發展。農民取得了農村土地承包經營權，確立了我國新型的土地使用制度。但是，在法律上，卻是禁止農村土地承包經營權的流轉。

1982年《民法通則》第80條第3款規定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他方式非法轉讓”。而此時，平均分配土地進行承包經營和“增人不增地、減人不減地”政策的負面影響，也逐漸顯現出來。農村土地碎化，勞動力、資金、技術、信息等生產要素無法有效的進行融合，無法實現有效的高效益組合，農村土地效益普遍低下，農民收入低下，加上人口的逐漸上漲，人多地少的矛盾加劇。隨著城市化發展的到來，大批的農民涌向城市，尋求新的發展機會，全國出現了大量的土地棄耕拋荒現象，造成了土地資源的極大浪費。一方面，大批離開農村的農民不想放棄承包的土地，但是農民本人又無法進行耕種，另一方面，一些愿意發展農業或者進行農業耕種的無地可種的人，又無法取得土地的承包經營權。因此，在新的形勢、新的經濟條件下，迫切需要新的制度，來保障和實現農業的高速發展，解決土地資源一方面的大量浪費，另一方面有資金有技術愿意投身農業發展的人無地可耕的問題。

為了有效解決上述矛盾，關于農村土地承包經營權流轉，歷經了由政策調整到法律調整的過程，先后出臺了一系列相關的政策，對促進農村土地承包經營權流轉的規范，起到了重要作用。

1984年1月1日，中國中央制定了《關于1984年農村工作的通知》，提出要繼續穩定和完善聯產承包責任制，幫助農民在家庭經營的基礎上擴大生產規模，提高經濟效益。一要延長土地承包期，鼓勵農民實行集約經營。二要“鼓勵土地逐漸向種田能手集中。社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或者少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可經集體同意，社員自找對象協商轉包。”同時規定“自留地、承包地均不準買賣，不準出租，不準轉作宅基地和其它非農業用地”。這一規定，標志著國家在政策上，開始允許農村土地承包經營權進行流轉。

1986年中共中央、國務院發布了《關于1986年農村工作部署》指出：“隨著農民向非農產業轉移，鼓勵耕地向種田能手集中，發展適度規模的種植專業戶”。

1987年中央政治局在《把農村改革引向深入》提出“可以組織其他形式的專業承包，以便探索土地集約經營的經驗”。

1993年中共中央十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，指出“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期……允許土地使用權依法有償轉讓……提高農業勞動生產率和土地生產率”。

2001年12月30日中共中央發布了《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，提出農村土地承包經營權流轉要在長期穩定家庭承包經營制度的前提下進行……防止以土地流轉為名，擅自改變土地農業用途。

2008年黨的十七屆三中全會通過了《關于推進農村改革發展若干重大問題決定》，進一步延長了土地承包期，允許土地流轉，繼續推進農村土地制度改革。

2009年中央一號文件《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》提出：穩定農村土地承包關系。建立健全農村土地承包經營權流轉市場。

2010年中共中央國務院發布《關于加大統籌城鄉發展力度進一步落實農業農村發展基礎的若干意見》，提出：加強土地承包經營權流轉管理和服務，健全流轉市場，在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營。

目前，關于農村土地承包經營權的流轉，相關的法律和政策，還在進一步的不斷更改和修訂。我們可以欣喜的看到，國家在政策上是確立并且持續推薦農村土地承包經營權的流轉工作，保障土地的流轉工作順利進行。

三、完善農村土地承包經營權流轉法律制度體系

1、完善立法，規范多種形式的流轉方式，為農村土地承包經營權流轉提供法律依據

我國現行的法律中規定農村土地流轉主要有轉包、出租、互換、轉讓、入股、抵押等方式。在摸索和實踐中，還產生了“兩田制”、反租倒包、“四荒”拍賣、集體農場、合作模式等多重經營模式。經過多重的考慮，并且結合目前的國情，有些模式已經被國家明令禁止了，而有些模式因為符合市場和實際的需求，被接納，并且在逐步的完善和發展中。

我們可以看到，目前，除了國家規定的模式以外，更多的流轉形式正在農業發展中不斷出現，如山東濰坊的“龍頭企業+經合組織+基地+農戶”的農業生產模式，還有河南的農機合作社和黑龍江的土地合作社等等。而這些自主產生的各種新型模式，目前的法律還不盡完善，現有的法律對其中的具體措施界定比較模糊。對于這些模式本身來說，也還缺少法律的依據，缺少以法律形式的認可以及法律的保護。

2、確立長久不變的農村土地承包期限

雖然我國法律規定，土地承包權三十年不變，但從現實來看，這一項權利時常被調整，極不穩定，目前并沒有一個穩定統一的法律標準。黨的十一屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》要求了“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包經營關系要保持穩定并長久不變”，這一政策本身已經超過了《土地法》的承包期限規定，使政策比法律先行一步，對促進農村土地承包經營權流轉將起到積極的作用。

3、建立相關的土地補貼制度，保障土地流轉過程中的農戶利益

2006年，國家取消了農業稅，減輕了農民的負擔，并且，對部分種植業實行了直接補貼制度，使得農地有了保底收益，一些農戶在土地承包經營權流轉時，適當降低了流轉價格，保障了種植戶的利益。這一制度，已在相關文件中顯現，如2009年中共中央、國務院《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》，以及2010年中央一號文件提出完善農業補貼制度和市場調控機制，堅持對種糧農民實行直接補貼。

建立土地流轉補貼制度，能充分調動農民土地承包經營權流轉的積極性，保障流轉的農戶利益，促進農村經濟的發展。

4、建立市場價格評估體系

農村土地流轉的價格是影響農村土地流轉的重要因素，土地的價格管理是構建農村土地流轉市場化的關鍵。

目前，由于農民本身的局限性，信息不對稱，對市場信息了解不夠，對土地的價格把握不到位。另一方面，農村基層政府在經濟發展的壓力下，容易片面利用土地政策的內容，盲目流轉。因此建立規范的土地流轉制度尤為重要。

綜上所述，建立合理的農村土地承包經營權流轉制度是符合歷史的發展結果，具有充分的必要性，建立合理的農村土地承包經營權流轉制度旨在：（1）進一步促進農業生產發展，推進農業生產的機械化、規模化經營；（2）有效地預防棄耕拋荒，緩解人多地少的矛盾，幫助和促進農村勞動力的轉移，優化農村土地資源配置；（3）依法保護農民的切身利益，充分實現土地的經濟價值；（4）增強我國的農產品競爭力，促進社會的和諧發展。

我們期待著合理的土地流轉政策和完善的法律制度，前路漫漫，任重而道遠。

（作者單位：湖北省安陸市國土資源局）