安全理事會(huì)的作用的理性評估與改革困境

摘 要 隨著國際形勢的變更，國際社會(huì)對聯(lián)合國改革的呼聲不斷高漲，首當(dāng)其沖的是對其決策機(jī)構(gòu)安全理事會(huì)的改革，本文試圖從一種理性的角度而非理想愿景出發(fā)，來審視安理會(huì)的作用，客觀評析安理會(huì)從設(shè)立以來在不同領(lǐng)域發(fā)揮的功能，對改革安理會(huì)的呼吁作出理性的思考。

關(guān)鍵詞 安理會(huì) 作用評估 改革困境

一、 安理會(huì)評估上夢想與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)

“聯(lián)合國有負(fù)盛名；它是在偽裝之下謀求權(quán)力政治的工具；聯(lián)合國只說不做……”成為聯(lián)合國在大眾眼中的形象，與《聯(lián)合國憲章》所賦予的職能不相匹配，更是人們用來評估其職能的標(biāo)準(zhǔn)。自1945年創(chuàng)設(shè)以來，聯(lián)合國作為綜合能力最強(qiáng)、影響力最寬泛的國際組織，一直充當(dāng)著填補(bǔ)世界人民無限需求的圣斗士角色，安理會(huì)作為聯(lián)合國最為重要的機(jī)構(gòu)，享有《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的維持國際和平與安全的重大權(quán)力職能，自然被國際社會(huì)寄予無限厚望，因而一些人在評判聯(lián)合國的職能時(shí)，潛意識(shí)里將其假想成世界政府，而將其安理會(huì)假想成世界政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)，把《聯(lián)合國憲章》錯(cuò)誤類比為一個(gè)國家的憲法。所以用世界政府的標(biāo)準(zhǔn)來評價(jià)聯(lián)合國；或者至少把它視為用來完全消除諸如戰(zhàn)爭、恐怖主義等國際生活瘟疫的強(qiáng)有力手段。這種預(yù)期在聯(lián)合國設(shè)立之初就已存在，時(shí)至今日，仍有人以理想主義的視角看待這個(gè)組織，認(rèn)為它理應(yīng)比國家更富理性、更公正和具有更高的道德水平，尤其是因?yàn)樗珜?dǎo)的諸如人權(quán)、國際和平與安全、不使用武力等原則，更加劇了人們對聯(lián)合國及其安理會(huì)的理想預(yù)期。

我們不能用衡量國家政府的標(biāo)準(zhǔn)來衡量一個(gè)政府間的國際組織，無論它是全球性的還是區(qū)域性的，畢竟它的決策和執(zhí)行能力是有限的，它缺少確定的疆域，缺少居民，亦沒有與國家類似的政治組織，它的運(yùn)行總是依靠那些無法控制的政府和其他政治實(shí)體。正如美國前國務(wù)卿迪安·臘斯克所言，聯(lián)合國是一個(gè)“其成員謀求各自所認(rèn)為的國家利益”的政治機(jī)構(gòu)。1離開國家政府的同意，聯(lián)合國將難以行動(dòng)。由此，對于聯(lián)合國及其安理會(huì)的評價(jià)不能簡單歸于任何一種單一的原因。

二、安理會(huì)的作用理性評析

（一） 安理會(huì)否決權(quán)制度的利弊

否決權(quán)體制給予5個(gè)國家特權(quán)，這勢必要引起爭議的。迅速崛起的德日兩國及廣大發(fā)展中國家因該制度的歷史局限性而大加斥責(zé)，隨著國際力量的對比變化，其歷史局限性越來越受到質(zhì)疑和反對；大國濫用否決權(quán)的事例亦不勝枚舉，美蘇兩國從冷戰(zhàn)到爭奪霸權(quán)，對對方提出的議案更是動(dòng)輒使用否決權(quán)，致使安理會(huì)制度形同虛設(shè)。

否決權(quán)亦有優(yōu)點(diǎn)。無論如何它把主要的大國保持聯(lián)絡(luò)在聯(lián)合國的框架之內(nèi)，否者這些大國首先可能不加入聯(lián)合國或者拋棄聯(lián)合國，聯(lián)合國推行的國際法制度很大程度上是公平、秩序、理性的， 安理會(huì)制度使得各大國各司其職并且在達(dá)成一致意見的情況下齊心協(xié)力；作為唯一有強(qiáng)制力和執(zhí)行力的機(jī)構(gòu)，它可能使聯(lián)合國免于惡化其成員間的沖突，大國一致和非常任理事國多數(shù)贊同的雙重否決制度還可以使聯(lián)合國免于參與具有分歧或者不可能完成的任務(wù)；它培養(yǎng)了五個(gè)常任理事國的責(zé)任感及其相互協(xié)調(diào)的習(xí)慣；它減少了權(quán)力政治與《聯(lián)合國憲章》之間出現(xiàn)嚴(yán)重分歧的風(fēng)險(xiǎn)；它使得國際法院的裁判有執(zhí)行的可能；它一定程度上踐行了維護(hù)國際和平安全、維護(hù)世界人權(quán)的諾言……簡言之，否決權(quán)是聯(lián)合國之所以比國聯(lián)成功的一大法寶，也是其比之其他國際組織更優(yōu)越的因素之一。

（二）打擊恐怖主義

“911”事件以后，安理會(huì)通過認(rèn)可“單獨(dú)或集體自衛(wèi)的固有權(quán)利”，同意國家或者國家集團(tuán)使用武力對付恐怖主義及其庇佑恐怖主義的國家。這一舉措彌補(bǔ)了《聯(lián)合國憲章》體系僅適用于國家行為體的缺憾，這種對自衛(wèi)權(quán)的新解釋代表了在某些條件下使用武力可以視作正當(dāng)行為，不得不說是安理會(huì)頗具智慧的突破。但這種對自衛(wèi)權(quán)的智慧性解釋，也為某些國家借助打擊恐怖主義的名義來打壓其他國家提供了合理且爭議的噱頭，很多學(xué)者會(huì)引用2003年美國以伊拉克境內(nèi)藏有大規(guī)模殺傷性武器為由，而出兵攻打伊拉克的事件，來質(zhì)疑安理會(huì)對授予國家武力對付恐怖主義權(quán)力的合理性。

筆者認(rèn)為在看待安理會(huì)的作用時(shí)，不能孤立于國際關(guān)系中的其他方面。《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的富有智慧的部分就是把聯(lián)合國融入一個(gè)更加廣泛的國際體系結(jié)構(gòu)之中，安理會(huì)作為聯(lián)合國這一國際組織的機(jī)構(gòu)之一，自然不能割裂于國際關(guān)系，美國超級大國的地位和影響力涵蓋當(dāng)今世界的大多數(shù)國家，聯(lián)合國作為國際組織也不可避免的受到大國勢力或多或少的牽制。我們考慮的是安理會(huì)授權(quán)成員國武力對抗恐怖主義這一制度本身的智慧與缺陷，至于制度在操作過程中受到這樣那樣的歪曲，不能單一的歸罪與安理會(huì)自身，國際關(guān)系等諸多因素都必須考慮其中。

不得不承認(rèn)的是，安理會(huì)作為國際組織的機(jī)構(gòu)之一，在呼吁國際社會(huì)反對恐怖主義，要求各個(gè)國家對恐怖主義的打擊責(zé)任，引領(lǐng)全世界關(guān)注恐怖主義，遵守國際人權(quán)規(guī)定方面確實(shí)發(fā)揮了不可替代的作用，但安理會(huì)作為聯(lián)合國唯一具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力的機(jī)構(gòu)，在處理個(gè)案恐怖主義時(shí)的確有拖拉無力之嫌，理性客觀的評析安理會(huì)的成敗得失，是建立更完善的安理會(huì)制度的基點(diǎn)。

（三）授權(quán)的武力使用

盡管如上所述，安理會(huì)在面對恐怖主義和國家入侵時(shí)能夠在聲明和法律層面快速、果斷地作出回應(yīng)，但面臨需要使用大規(guī)模使用軍力的情況時(shí)，安理會(huì)便不能馬上采取有力的軍事行動(dòng)，或者少不能滿足《憲章》軍事條款之規(guī)定，其處理此類事件的方法主要是通過授權(quán)各個(gè)成員國、各區(qū)域性組織使用武力，如授權(quán)美國中央指揮部計(jì)劃實(shí)施沙漠風(fēng)暴行動(dòng)等。通過此種方式來發(fā)揮作用是非常繁瑣且不可靠的，安理會(huì)授權(quán)而軍隊(duì)仍由國家指揮的制度安排，對安理會(huì)作用的直接發(fā)揮必然造成阻礙。

但這一安排也有一些優(yōu)點(diǎn)。首先對聯(lián)合國而言，過于直接的接入到軍事力量的管理中存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橐坏┌l(fā)生錯(cuò)誤，對這個(gè)國際組織來說將會(huì)帶來惡劣的影響，甚至可能危及到它的普遍影響力甚至存亡，而發(fā)生錯(cuò)誤在軍事行動(dòng)中又是不可避免的。其次，軍事行動(dòng)需求情報(bào)的精確收集、行動(dòng)的縝密部署、以及情報(bào)收集和行動(dòng)展開之間的密切聯(lián)系，這就要求一個(gè)穩(wěn)步運(yùn)轉(zhuǎn)的決策機(jī)構(gòu)，以及極富協(xié)作能力和危險(xiǎn)任務(wù)執(zhí)行能力經(jīng)驗(yàn)軍隊(duì)。這些要求更可能通過配備軍隊(duì)武裝和軍事機(jī)構(gòu)的國家來實(shí)現(xiàn)。而不是僅僅依托于能力有限的國際組織的某一機(jī)構(gòu)來完成。最后，通過授權(quán)國家武力使用，可以為成員國提供更多的合作機(jī)會(huì)和空間，培養(yǎng)成員國的使命感和國際責(zé)任意識(shí)，是各個(gè)國家在聯(lián)合國框架體系下發(fā)揮作用。

（四）制裁

制裁是安理會(huì)在《聯(lián)合國憲章》第七章之下，用來應(yīng)對威脅國際和平行為和沖突的另一個(gè)重要的工具。與維和以及人道主義干涉不同，安理會(huì)的制裁措施得到了國際社會(huì)的普遍支持。安理會(huì)曾先后對羅的西亞、入侵科威特的伊拉克、塞爾維亞以及黑山共和國使用經(jīng)濟(jì)手段的制裁；對南非、索馬里、利比里亞、海地、阿富汗、伊朗、朝鮮等國實(shí)行武器禁運(yùn)的制裁措施；對利比亞動(dòng)蕩局勢作出凍結(jié)其領(lǐng)導(dǎo)人及相關(guān)人員的海外資產(chǎn)、在其境內(nèi)實(shí)行武器禁運(yùn)的1970號決議，以及隨之而來的在利比亞設(shè)置禁飛區(qū)、要求有關(guān)國家采取一切必要措施保護(hù)利比亞平民和住區(qū)免受武裝暴力襲擊的1973號決議。

我們很難評估這些制裁的影響，但從安理會(huì)對利比亞的制裁過程中不難看出，制裁手段逐步多樣化，并呈現(xiàn)了新的發(fā)展態(tài)勢。針對利比亞的制裁決議，體現(xiàn)了安理會(huì)制裁制度近年來的發(fā)展趨勢，如安理會(huì)認(rèn)定威脅國際和平與安全的因素越來越多；安理會(huì)制裁對象越來越精準(zhǔn)；增加對制裁措施的審查制度；這些措施使得聯(lián)合國制裁制度更為完善。但也由此引發(fā)了新的問題：首先，安理會(huì)通過的1973號決議，“認(rèn)定阿拉伯利比亞民眾國局勢繼續(xù)對國際和平與安全構(gòu)成威脅”，從而直接援引《憲章》第七章采取行動(dòng)。但是由于對和平之威脅因素眾多，且程度各異，如何認(rèn)定“和平之威脅”在國際法規(guī)則中并無明確的規(guī)定。認(rèn)定“對和平之威脅”是安理會(huì)獨(dú)有的權(quán)力，且一旦認(rèn)定便為終局認(rèn)定，當(dāng)事國無任何可救濟(jì)之方法。安理會(huì)是否會(huì)在不存在此種威脅的情況下仍武斷地判定存在對國際和平與安全的威脅，而對國家采取措施而使該國飽受磨難？其次安理會(huì)對利比亞問題通國的1973號決議規(guī)定聯(lián)合國會(huì)員國可以采取“一切必要措施”保護(hù)平民。另外，安理會(huì)授權(quán)區(qū)域性組織也可以采取“一切必要措施”來執(zhí)行安理會(huì)決議，這也就是說一國可以使用武力來保護(hù)他國平民，區(qū)域性組織也可使用武力來執(zhí)行安理會(huì)決議而對他國平民進(jìn)行保護(hù)。但是安理會(huì)這樣的授權(quán)決議否干涉了他國內(nèi)政，是否給區(qū)域性的軍事集團(tuán)干涉他國內(nèi)政以可乘之機(jī)，這也是值得我們思考的。

三、安理會(huì)改革的困境分析

一個(gè)國際組織及其決策機(jī)構(gòu)在新的形勢下作出改革以適應(yīng)新的形勢要求可以說是自然而然的，但問題的關(guān)鍵在于，如何理性的設(shè)置一種既不會(huì)削弱業(yè)已建立的國際法治秩序，又能夠避免以上討論的弊端出現(xiàn)的改革方案，并且國際社會(huì)就此方案達(dá)成一致意見呢？可以說安理會(huì)改革絕非易事，存在諸多的阻力和困境。

為首的阻力便是《聯(lián)合國憲章》自身設(shè)定的規(guī)則問題，其108條規(guī)定，所有修正案必須被聯(lián)合國大會(huì)三分之二的成員國采納；必須符合各自的憲法程序；必須被聯(lián)合國大會(huì)三分之二的成員國批準(zhǔn)，包括安全理事會(huì)的常任理事國的批準(zhǔn)。換句話說，常任理事國中任何一個(gè)國家都有權(quán)否定這樣的修正案，讓五大常人理事國自批準(zhǔn)同意對自己不利的議案，折損己國的權(quán)力，這幾乎是不可實(shí)現(xiàn)的。

其次，雖然諸多推進(jìn)聯(lián)合國改革的力量在不懈努力，但對于如何改革、改革措施以及改成什么樣子，各勢力之間紛爭不斷，歧義嚴(yán)重。日德等綜合國力強(qiáng)大的國家要求加入安理會(huì)常任理事國，目的是謀求聯(lián)合國的大股東地位；聯(lián)合國淪落為霸權(quán)主義和帝國主義的扳手，而不再是窮弱者們的保護(hù)傘，是發(fā)展中國家詬病聯(lián)合國的主要理由；而一些發(fā)達(dá)國家則抱怨聯(lián)合國被發(fā)展中國家所劫持，因?yàn)榘l(fā)展中國家的壯大和第三世界的崛起確實(shí)使得聯(lián)合國在大會(huì)的多數(shù)票上往往倚重與廣大發(fā)展中國家。改革派中間也可謂矛盾重重。

加之大國守舊派為維護(hù)自己固有的利益勢必強(qiáng)勢阻撓，制度的“慣性”使得改革一種制度的成本遠(yuǎn)比制度維持的成本要的大， 都是我們呼吁改革時(shí)不得不理性考慮的因素。

四、結(jié)語

安全理事會(huì)擁有依《憲章》第七章為維護(hù)國際和平與安全，直接采取軍事行動(dòng)或非軍事制裁的權(quán)力。對如此之高的權(quán)力加以辯論和批判也是自然而然的。但正是針對如此大的權(quán)力，改革才更需審慎。可以說國際和平的武器掌握在安理會(huì)的手中，已存的機(jī)制和事實(shí)表明安理會(huì)盡管存在這樣那樣的缺陷，但終不會(huì)隨意扣動(dòng)扳機(jī)動(dòng)擾國際和平局勢。假如改革最終觸動(dòng)安理會(huì)機(jī)制及其成員結(jié)構(gòu)，等于說將這一武器交由他手，對國際和平局勢是禍?zhǔn)歉o人知曉，這種不確定性的改革后果不得不讓我們顧慮。

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（作者單位：昆明理工大學(xué)法學(xué)院）