規范機關事務 推進依法行政

黨的十八屆三中全會提出：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”機關事務工作作為黨政機關工作的組成部分，應進一步轉變職能，深化改革，創新管理方式，積極推進機關事務依法管理，切實降低行政成本，增強政府公信力。

一、機關事務管理工作法規制度建設情況

周恩來總理曾經說過，政務和事務是機關工作的“兩個輪子”，兩者缺一不可。所謂機關事務，是指國家機關為保證自身正常履行職能，對機關內部的財產、人員、經費等資源進行統籌管理的各項工作，特指為機關提供的物質技術保障和為機關工作人員提供的生活服務保障事項。目前，我國各級政府機關事務管理部門，主要負責行政事業單位國有資產管理，辦公用房管理，公務用車管理，公共機構節約能源資源管理，機關運行經費管理，服務管理（包括公務接待管理、會議管理等）等工作。2008年前，由于多方面原因，我國機關事務管理主要依據政策文件和工作經驗，沒有一部法規對機關事務管理工作的職責范圍、管理原則、法律責任等作出規定，法制化建設相對滯后。

2008年8月1日，國務院令第531號公布《公共機構節能條例》。該《條例》是建國以來第一部全面、系統規范公共機構節能工作的專門性行政法規，對推進節能降耗，降低公共機構運行成本，建設資源節約型環境友好型社會具有重要意義。

2012年6月28日國務院令第621號公布的《機關事務管理條例》是我國首部專門規范機關事務管理活動的行政法規。該《條例》對深入推進依法行政，加強機關事務管理，規范機關事務工作，保障機關正常運行，降低機關運行成本，建設節約型機關，有著十分重要的意義。

為進一步弘揚艱苦奮斗、勤儉節約的優良作風，推進黨政機關厲行節約反對浪費，建設節約型機關，2013年11月26日，《人民日報》公布中共中央、國務院印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，同時配發社論《厲行節約反對浪費的制度保證》。《黨政機關厲行節約反對浪費條例》12章65條，包括黨政機關經費管理、國內差旅、因公臨時出國（境）、公務接待、公務用車、會議活動、辦公用房、資源節約等工作，均屬機關事務管理的內容。《黨政機關厲行節約反對浪費條例》把厲行節約、反對浪費以黨內法規的形式固定下來，就是要通過剛性的制度約束、嚴格的制度執行、有力的監督檢查、嚴厲的懲戒機制，使公務支出和公款消費中的各種違紀違規違法現象得到切實遏制。

二、機關事務管理工作應嚴格依法行政

機關事務工作是黨和政府工作的重要組成部分。機關事務法制建設是建設法治政府的重要內容。《公共機構節能條例》、《機關事務管理條例》、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》分別是機關事務工作應遵照執行的行政法規和黨內法規，前2部法規彰顯了以法治國、建設法治政府的目標要求，是機關事務管理依法行政的重要抓手；后1部法規為建設節約型機關提供了法治保障，有利于推進厲行節約工作的制度化、規范化、程序化，從源頭上遏制奢侈浪費之風。

（一）理順管理體制，推進統一管理

一是理順管理體制，建立或明確機關事務管理機構。《機關事務管理條例》第3條規定：“縣級以上人民政府應當推進本級政府機關事務的統一管理，建立健全管理制度和標準，統籌配置資源。”這有二層含義：一層含義是，明確或設立一個部門主管本級機關的事務工作，推進本級機關事務工作的統一管理，避免一件事情多頭管理，政出多門。未設立機關事務主管部門的地方，應明確機關事務主管部門，或按精簡統一效能的原則，在規定的機構限額內設立機關事務主管部門，依法承擔相應工作職責，做到人員力量與所承擔的任務相適應。二層含義是，由機關事務主管部門統籌配置本級機關的服務保障資源，包括統一辦公用房建設、維修標準，統一公務接待標準，實行均等保障，避免苦樂不均和相互攀比。

二是各部門對本部門機關事務實行集中管理。《機關事務管理條例》第3條同時規定：“政府各部門應當對本部門的機關事務實行集中管理，執行機關事務管理制度和標準。”各部門應按政務事務分開的要求，將本部門機關事務集中到一個內設機構或能夠承擔管理職能的專門機構，理順管理體制，使部門內部其他機構減少事務工作的壓力，集中精力做好政務工作。

（二）依法全面履行機關事務管理職能

《機關事務管理條例》第4條規定：“國務院機關事務主管部門負責擬訂有關機關事務管理的規章制度，指導下級政府公務用車、公務接待、公共機構節約能源資源等工作，主管中央國家機關的機關事務工作。縣級以上地方人民政府機關事務主管部門指導下級政府有關機關事務工作，主管本級政府的機關事務工作。”《公共機構節能條例》第4條規定：“國務院管理機關事務工作的機構在國務院管理節能工作的部門指導下，負責推進、指導、協調、監督全國的公共機構節能工作。國務院和縣級以上地方各級人民政府管理機關事務工作的機構在同級管理節能工作的部門指導下，負責本級公共機構節能監督管理工作。”

依照《機關事務管理條例》和《公共機構節能條例》規定，縣級以上地方政府機關事務主管部門應履行以下職能：一是在經費管理方面，制定機關運行的實物定額和服務標準，負責本級政府機關辦公用房建設維修、公務用車配備更新、后勤服務等有關經費的管理，配合同級財政部門開展機關運行經費管理相關工作；二是在資產管理方面，分類制定機關資產配置標準，抓好資產配置、使用和處置等環節的管理，承擔政府各部門辦公用房和土地、公務用車的管理工作；三是在服務管理方面，負責制定機關后勤服務管理制度，指導和監督各部門后勤服務工作，開展后勤服務社會化改革；做好公務接待和會務管理等工作；四是在公共機構節能管理方面，加強用能管理，采取切實有效措施，合理利用能源資源，降低消耗，減少、制止浪費。在工作中，應按職責法定原則，將一個地區的機關事務管理工作職能配置給機關事務主管部門。目前，在全國已設立的各級機關事務管理部門中，職能職責與《機關事務管理條例》的規定有一定差距，較多地方特別是一些縣（區）的機關事務主管部門僅承擔衛生保潔、食堂管理、保安服務等具體服務工作，與《條例》規定的機關事務管理職能職責還有較大距離。

《黨政機關厲行節約反對浪費條例》第5條規定：“紀檢監察機關和組織人事、宣傳、外事、發展改革、財政、審計、機關事務管理等部門根據職責分工，依法依規履行對厲行節約反對浪費相關工作的管理、監督等職責。”機關事務管理部門是落實《黨政機關厲行節約反對浪費條例》的重要職能部門。各級機關事務管理部門應準確把握《條例》的主要內容，強化法治思維，加強日常監管，落實懲處措施，積極推進改革，將《條例》的各項規定落到實處。

（三）抓好配套制度標準的制訂，并嚴格按標準執行

政府法制建設的重點在于嚴格依法行政。政府機關事務管理工作的具體行為要有明確的法律規范，要有具體的、可把握的制度機制，能夠切實有效地確保政府履行機關事務管理法定職責。3部《條例》的規定相對較原則，要貫徹落實好《條例》的各項規定，必須制定各方面配套的制度標準。因此，機關事務主管部門應會同法制、發展改革、財政等部門，結合實際，推進制度的立、改、廢工作，完善機關運行經費、公務接待、公務用車、辦公用房、會議活動、資源節約等領域的配套制度，創新工作體制機制，盡快形成機關事務管理領域立體式、全方位的制度體系，細化有關定額和標準，規范工作運行。同級使用財政資金的各部門（單位）在機關事務工作的基本制度、資源配置標準、實物定額標準、服務標準等方面應當統一。一是制定機關事務管理地方性法規、政府規章及黨政機關厲行節約反對浪費實施細則，進一步細化法規的各項規定。二是加快建立健全專項管理制度。立足機關事務工作實際，加快制定、完善機關運行經費公開、支出統計報告、資產使用管理、后勤服務、公務接待和公車改革等專項制度。三是制定完善各項具體標準。主要是制定實物定額和服務標準、機關運行經費預算支出定額和有關開支標準，以及辦公用房建設維修、物業服務和后勤服務等標準，提高管理科學化和精細化水平。制度標準出臺后，應嚴格遵照執行，杜絕隨意性，維護法規制度的嚴肅性，同時維護各部門、各單位的公平。

（四）改革機關服務保障模式

黨的十八屆三中全會提出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”因此，應加快推進機關服務保障模式改革。一是積極推進后勤事業單位改革，推動管理職能與服務職能分開，加快經營性后勤事業單位轉企改制；二是完善后勤服務費用結算機制，強化機關服務監管職能，提高后勤服務質量；三是加大機關購買服務力度，通過委托等方式，引進社會專業服務機構，實現機關服務由內部自我服務為主向主要由社會提供轉變。

（五）推進機關事務管理信息公開

黨的十八屆三中全會提出：“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”法治政府是公民參與決策、參與管理、參與監督的民主政府，是公權力受制約，有權必有責，權責統一的政府。公民怎么參與決策、參與管理、參與監督？如何制約公權力？這都必須以了解和掌握政府信息為前提，沒有知情權，就不能實現參與權。因此，要按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定，堅持以公開為原則，不公開為例外，建立健全信息公開考核、年度報告、責任追究等制度，把各級機關的工程建設項目、“三公經費”支出、資源節約等重要事項，以及政府采購、資金管理等容易滋生腐敗的領域作為公開重點，適時公開有關事項，自覺接受行政監督、法制監督、輿論監督和社會監督。

三、加強學習，提高行政公務人員依法管理機關事務工作的意識和能力

（一）領導干部應增強法治思維，樹立法治理念

全面推進依法治國，建設法治政府，關鍵在各級領導干部。黨的十八大報告指出：要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。這是黨的十八大根據全面推進依法治國的新形勢對各級領導干部提出的新要求，具有很強的針對性和指導性。機關事務管理并不是一個地區機關事務主管部門的工作，凡機關都有機關事務管理。因此，各級領導干部要加強法治修養，培育法治思維，增強法治意識，自覺學習機關事務管理有關法律法規，帶頭遵守法律法規。絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法，努力做到越是工作重要、越是事情緊急、越是矛盾突出，越要自覺堅持依法執政、依法行政和依法辦事。要建立健全由一把手掛帥的推進法治建設領導小組及其辦事機構，統一領導本地本部門的法治建設工作。要加強法治建設考核工作，把推進法治建設成效作為衡量領導干部和廣大公務員工作實績的重要依據，納入績效考核指標體系，使法治建設真正成為一種硬約束。

（二）堅持依法科學民主決策

管理的核心問題是決策。決策正確，符合社會進步的大方向，適應人民的需要，人民群眾就擁護。反之，就會導致失利，失去人心。正確決策從哪里來？需靠依法、科學、民主。因此，各級機關在辦公用房建設、維修等重要工作中，要通過公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論等，將決策過程嚴格約束在法治框架內。同時，建立和完善行政決策風險評估機制，加強重大決策跟蹤反饋和責任追究。對違反決策規定、出現重大決策失誤、造成重大損失的，按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任。

（三）提高一般公務人員的法律素質和能力

相比于普通個體，行政機關是實施法律法規的重要主體，在法治中國建設中有著重要的示范作用。因此，要通過法律法規學習培訓、年度考核、任職晉升人員法律知識考試等學法用法活動，促進機關工作人員學習法律知識，培育法律意識，養成依法辦事的習慣。要將學習宣傳《公共機構節能條例》、《機關事務管理條例》、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》納入普法學習的重要內容，進一步提高機關工作人員節約行政成本的法制觀念，提高機關事務工作人員的依法行政水平。

（作者系四川省機關事務管理局副局長）