論我國(guó)行政程序的司法審查制度

摘 要 當(dāng)前行政程序的專門立法明顯滯后，使人民法院對(duì)行政程序的司法審查存有一定的困難，為了更好的保護(hù)行政相對(duì)人的利益，我國(guó)行政程序?qū)彶橹贫热绾渭軜?gòu)成為亟待解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 行政程序 復(fù)議前置 合法性審查 司法審查

一、審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置

（一）專門法院審查方式

專門法院審查也被稱為集中抽象審查制度。許多歐洲大陸國(guó)家如意大利、德國(guó)、法國(guó)、奧地利等國(guó)家是在普通法院之外，設(shè)立專門的憲法法院來(lái)行使司法審查權(quán)。其中以法國(guó)和德國(guó)最為典型。法國(guó)的行政法院對(duì)條例享有廣泛的監(jiān)督權(quán)，這與行政法院的性質(zhì)密切相關(guān)。行政法院在法國(guó)不被看作是司法機(jī)關(guān)，視為是特殊的行政機(jī)關(guān)。因此，行政法院對(duì)行政行為的監(jiān)督權(quán)可以盡可能地廣泛，而不用擔(dān)心發(fā)生司法干預(yù)行政的問(wèn)題。豍

（二）日本的審查方式

二戰(zhàn)后，英美和歐陸這兩種不同模式的審查制度之間距離逐步縮小，出現(xiàn)了趨同化的發(fā)展。其中最典型的實(shí)例是屬于大陸法系的日本。二戰(zhàn)后的日本，司法權(quán)限與戰(zhàn)前相比，既有性質(zhì)上的變化，也有范圍上的變化。在法院設(shè)置上，采用以英美國(guó)家為代表的單軌制，即撤銷了行政法院，審理行政案件的司法權(quán)歸屬普通法院；在適用程序上，采用以法國(guó)為代表的雙軌制，即審理行政案件和審理民事案件適用不同的訴訟程序。

針對(duì)我國(guó)司法發(fā)展的現(xiàn)狀，筆者主張由中級(jí)以上人民法院內(nèi)設(shè)的行政審判機(jī)構(gòu)行使對(duì)行政規(guī)范性文件的審查權(quán)。主要理由如下：

1、要遵循現(xiàn)行的憲法有關(guān)國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)分工和制衡的規(guī)定，不突破憲法和法院組織法規(guī)定的司法架構(gòu)，通過(guò)擴(kuò)大受案范圍、明確一定層級(jí)的普通法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審理權(quán)力，從而將司法審查機(jī)制建立的理論障礙減至最低。由專門機(jī)關(guān)集中對(duì)對(duì)行政行為進(jìn)行裁決的模式對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)理想化的色彩太濃，它要求司法體制根本的改革，牽涉到國(guó)家權(quán)力分配這一憲政中重大敏感問(wèn)題，它會(huì)以操作和立法技術(shù)上的難度導(dǎo)致最終無(wú)法成為現(xiàn)實(shí)。因而，筆者贊同已有學(xué)者的主張豎，要從社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，改革現(xiàn)有的法院權(quán)限體制，先集中力量構(gòu)建普適性違法審查制度，以解決我國(guó)法院行使合法性審查權(quán)范圍過(guò)于狹窄的現(xiàn)狀。

2、由中級(jí)人民法院管轄對(duì)行政規(guī)范性文件提起司法審查的第一審案件，采用同級(jí)或向下管轄原則，即受理審查的行政規(guī)范性文件，為同級(jí)人民政府的工作部門和縣級(jí)以下人民政府及其工作部門所制定。筆者認(rèn)為在審級(jí)方面的考慮主要是因?yàn)閷徟袠I(yè)務(wù)素質(zhì)問(wèn)題，中級(jí)法院的審判業(yè)務(wù)素質(zhì)較高，同時(shí)業(yè)務(wù)量也不像基層法院那樣繁重，又可以盡量避免文件的制定機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)法院在財(cái)政、人事等方面的鉗制，以保證司法審查的獨(dú)立性、權(quán)威性。

二、確立復(fù)議前置程序

行政復(fù)議和行政訴訟，雖為兩種性質(zhì)不同的監(jiān)督制度，但在宗旨和作用上是相同的，都是為了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人的合法利益。在行政規(guī)范性文件的司法審查中設(shè)置復(fù)議前置程序，由行政相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議，如果其對(duì)復(fù)議結(jié)果不服，才可以向法院起訴。這樣可以在司法提供最終監(jiān)督救濟(jì)的同時(shí)，給行政機(jī)關(guān)提供自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，一方面可以減少司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，另外一方面也節(jié)省了有限的司法資源。筆者認(rèn)為，如果確立復(fù)議前置程序，則應(yīng)改為直接審查方式，允許復(fù)議申請(qǐng)人直接就行政規(guī)范性文件向復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，以形成和司法審查方式上的對(duì)應(yīng)銜接。

三、采用直接審查與附帶性審查相結(jié)合的方式

各國(guó)對(duì)行政規(guī)范性文件的審查大致有兩種方式：直接審查方式和附帶性審查方式。直接審查方式是指與已經(jīng)生效的行政規(guī)范性文件有利害關(guān)系的人，認(rèn)為該規(guī)范侵犯其合法權(quán)益時(shí)，都可以直接提請(qǐng)法院對(duì)其進(jìn)行司法審查并作出裁判。附帶性審查是指相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行政行為違法提起司法審查時(shí)，一并對(duì)具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件提出審查請(qǐng)求。法國(guó)和德國(guó)的方式比較靈活。在法國(guó)，利害關(guān)系人認(rèn)為條例違法時(shí)，可在條例公布后2 個(gè)月內(nèi)向行政法院提起訴訟，也可以在任何時(shí)候在其他訴訟中主張條例無(wú)效。

德國(guó)也規(guī)定一項(xiàng)行政法規(guī)在其生效之后，就可以接受審查。當(dāng)然也可以在其他訴訟中附帶提起對(duì)行政法規(guī)的審查。英國(guó)、美國(guó)和日本則采用附帶審查方式。鑒于行政規(guī)范性文件具有的反復(fù)適用性，為克服附帶審查事后救濟(jì)的弊端，筆者贊同在允許附帶性審查方式的同時(shí)，采用直接審查方式，允許利害關(guān)系人對(duì)行政規(guī)范性文件直接提起司法審查，實(shí)現(xiàn)事前救濟(jì)，可以避免事后無(wú)法救濟(jì)的可能性，同時(shí)也符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原則。法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查，可以保護(hù)所有已經(jīng)或可能受到該抽象行政行為侵害的相對(duì)人。

四、合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容

《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》以專門章節(jié)規(guī)定了對(duì)有關(guān)行政規(guī)范性文件的審查②，同時(shí)借鑒《立法法》第87 條的規(guī)定精神，對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)，可以從以下幾方面綜合考察：

1、是否超越職權(quán)。行政主體只能在各自的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)，超出法定的職權(quán)范圍，其行為無(wú)效，這一原則同樣適用于行政規(guī)范性文件。實(shí)踐中，行政主體越權(quán)制定行政規(guī)范性文件的現(xiàn)象屢有發(fā)生。行政超越職權(quán)，通常被簡(jiǎn)稱為行政越權(quán)，是指行政主體超越其法定行政職權(quán)（權(quán)限和權(quán)能）的違法行政行為。權(quán)限逾越是指行政主體的行政行為在層次、地域和事務(wù)的一方面或幾方面逾越該主體職權(quán)的情形，主要有：事務(wù)管轄權(quán)逾越、地域管轄權(quán)逾越、層級(jí)管轄權(quán)逾越等情形。權(quán)能逾越，是指行政主體的行政行為超出了其法定權(quán)力主體限度的情形。豏

2、是否違法。人民法院審查行政規(guī)范性文件的內(nèi)容，以不抵觸憲法和上位法作為合法的標(biāo)準(zhǔn)。“不抵觸”意味著行政機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的過(guò)程有著較大的自主權(quán)利，法院在司法審查的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)給予這些規(guī)范性文件以足夠的尊重。人民法院在審查過(guò)程只能對(duì)其內(nèi)容是否和上位法“相抵觸”進(jìn)行審查，不能代替行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審議，更不能對(duì)行政規(guī)范性文件技術(shù)方面進(jìn)行審查，即要保持必要的司法謙抑，做到司法理性和在我裁量權(quán)的約束的回歸。

3、是否違反法律保留。沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。對(duì)于應(yīng)適用法律保留的領(lǐng)域，行政規(guī)范性文件不得加以設(shè)定，這是防止行政機(jī)關(guān)在某些領(lǐng)域以規(guī)范性文件的形式侵犯公民利益。因而，公民重要的人身權(quán)利，諸如自由、人身權(quán)、言論、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及涉及國(guó)家機(jī)關(guān)組織事項(xiàng)的內(nèi)容，應(yīng)予以法律保留，是行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)恪守的前提。

4、程序和形式是否合法。依法定程序產(chǎn)生和以法定形式表現(xiàn)是合法性的重要構(gòu)成要素。在行政規(guī)范性文件的制定有著既定的程序，包括調(diào)研起草、預(yù)告、征求意見(jiàn)、聽(tīng)證、審核、簽署、公布、備案等環(huán)節(jié)等。由于行政規(guī)范性文件內(nèi)容涉及的性質(zhì)、范圍不同，制定的程序要求也會(huì)有所差異，除非緊急程序以及涉及到重大的政治問(wèn)題以外，正當(dāng)?shù)男姓晕募?yīng)當(dāng)遵循“正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)”，即要審查行政規(guī)范性文件的制定是否遵循了法律規(guī)定的最基本的程序要求，是否違背了基本的程序設(shè)置，所違背的程序設(shè)置步驟是否達(dá)到了該行政規(guī)范性文件無(wú)效還是部分無(wú)效。

五、合理性的審查標(biāo)準(zhǔn)

從法的正義、理性的價(jià)值出發(fā)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加深行政行為司法審查的程度，使得合理性也成為行政程序的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。這既體現(xiàn)了世界各國(guó)行政行為審查標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的共同趨勢(shì)，也順應(yīng)了現(xiàn)代行政法治的理念，同時(shí)也是我國(guó)行政法治發(fā)展的必然要求。行政規(guī)范性文件中的不合理，主要體現(xiàn)為對(duì)自由裁量權(quán)的濫用，根據(jù)國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有的研究資料來(lái)看，認(rèn)定一個(gè)性質(zhì)行為是否濫用職權(quán)的方法有四種：（1）主觀判斷法，標(biāo)準(zhǔn)是自由裁量的行為動(dòng)機(jī)目的是否符合法定的動(dòng)機(jī)、目的。（2）過(guò)程判斷法，即自由裁量行為是否考慮了不該考慮的因素或者沒(méi)有考慮應(yīng)該考慮的因素。（3）結(jié)果判斷法，即自由裁量行為結(jié)果是否顯失公正。（4）比較判斷法，即自由裁量行為是否違反平等對(duì)待、慣例、比例等。根據(jù)上述判斷方法，我們可以把行政規(guī)范性文件中濫用職權(quán)的具體表現(xiàn)形式概括為以下主要情形：背離法定目的；不相關(guān)的考慮；違反可行性原則；違反均衡原則；違反平等對(duì)待原則；違反慣例原則；結(jié)果顯失公正；等等。豐

對(duì)于行政規(guī)范性文件的合理性審查，由于涉及行政自由裁量權(quán)，一般應(yīng)持克制的態(tài)度。上述判斷標(biāo)準(zhǔn)及表現(xiàn)形式，應(yīng)當(dāng)是在達(dá)到明顯程度時(shí)，方可構(gòu)成不合理的判定。尤其是在規(guī)范的內(nèi)容涉及特定領(lǐng)域事務(wù)時(shí)，如專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)政策管制等，行政機(jī)關(guān)擁有較大的自由裁量空間，法院應(yīng)主要就行政規(guī)范性文件制定的程序、制定主體的獨(dú)立性和利益代表的廣泛程度等進(jìn)行審查。

注釋：

張浪.論司法審查中謙抑與能動(dòng)的共治—兼論對(duì)行政規(guī)范性文件的審查[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（5）.

童之偉，姜光文.日本的違憲審查制及其啟示[J]. 法學(xué)評(píng)論，2005，（4）.

應(yīng)松年.當(dāng)代中國(guó)行政法（下卷）[M].北京：中國(guó)方正出版社，2005.

張浪.論司法審查中謙抑與能動(dòng)的共治—兼論對(duì)行政規(guī)范性文件的審查[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（5）.