城市街居體制改革及社區(qū)治理模式研究

摘要：文章以市民社會(huì)理論、居民自治理論和治理理論為基礎(chǔ)，對(duì)城市街居體制改革及社區(qū)治理模式進(jìn)行深入的研究，并結(jié)合南京市廠居社區(qū)治理的現(xiàn)狀和困境，探索解決廠居社區(qū)困境路徑選擇，并以此為實(shí)踐基礎(chǔ)，探討社會(huì)管理創(chuàng)新背景下，城市街居體制改革方向和社區(qū)治理模式創(chuàng)新方案。

關(guān)鍵詞：廠居社區(qū) 市民社會(huì) 社區(qū)治理

1緒論

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，也是國(guó)家體制的重要載體。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，中國(guó)的城市社區(qū)管理體制始終與經(jīng)濟(jì)體制聯(lián)系在一起。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大轉(zhuǎn)變，社會(huì)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生了巨大的變革。城市社會(huì)體制與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展相一致，經(jīng)歷了從單位制為主、街居制為輔向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變。城市社區(qū)的建設(shè)，不僅在滿足人民群眾生活基本需要?；飧母镞M(jìn)程中的社會(huì)矛盾、倡導(dǎo)良好的社會(huì)風(fēng)尚、保障改革順利進(jìn)行等方面發(fā)揮了不可替代的作用，而且也為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、社會(huì)變革的深化，社會(huì)管理創(chuàng)新已經(jīng)成為市民社會(huì)背景下必須進(jìn)行的改革，作為社會(huì)的基本單元，社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要議題。

1.1我國(guó)城市社區(qū)管理體制演變

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨迅速建立了以單位制為核心的城市社會(huì)管理體制，通過(guò)單位掌控城市中絕大多數(shù)的城市市民。

1954年，全國(guó)人大以法律形式通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，由此，街居制作為我國(guó)城市基層管理體制被確立起來(lái)。街居制，簡(jiǎn)而言之，就是以街道辦事處和居民委員會(huì)為載體管理基層的一種社會(huì)管理組織形式。①

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)環(huán)境的深刻轉(zhuǎn)型，單位制消解，社區(qū)制應(yīng)運(yùn)而生。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)流動(dòng)性的強(qiáng)烈需求，沖破了原有的“強(qiáng)國(guó)家”的單位制對(duì)社會(huì)的控制。一般給出的社區(qū)定義是指“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的生活共同體”。而政府從行政管理的操作層面給出社區(qū)的定義，指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的社區(qū)居民委員會(huì)轄區(qū)。

廠居社區(qū)是指南京市棲霞區(qū)和雨花區(qū)存在的一種特殊的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，具有單位制、街居制、社區(qū)制三重屬性。與社會(huì)變遷相一致，廠居社區(qū)以社區(qū)的形式存在于社會(huì)管理體制之中。但從其居民構(gòu)成來(lái)說(shuō)，主要居民為南京市大型國(guó)有企業(yè)的職工，具有單位制的典型特征。而從其管理架構(gòu)來(lái)說(shuō)，對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)的居民委員會(huì)成為其管理載體，呈現(xiàn)街居制的組織特點(diǎn)。

1.2市民社會(huì)與社區(qū)治理

現(xiàn)代市民社會(huì)理論堅(jiān)持政治國(guó)家和市民社會(huì)的二分法，強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)是由非政治性的社會(huì)所組成。馬克思認(rèn)為市民社會(huì)乃是“私人利益的體系”或特殊的私人利益關(guān)系的總和，它包括了處在政治國(guó)家之外的社會(huì)生活的一切領(lǐng)域（實(shí)質(zhì)上是一種“非政治性的社會(huì)”）。這里的“私人利益的體系”包含經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)關(guān)系和意識(shí)形態(tài)體系。②

市民社會(huì)的發(fā)育和成長(zhǎng)是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)的深刻變革的體現(xiàn)，市民社會(huì)的形成對(duì)政府與社會(huì)之間的公共領(lǐng)域的建立提出了要求，也體現(xiàn)了社會(huì)變革背景下政府職

能從管理走向服務(wù)、從全能走向轉(zhuǎn)能、從政社合一走向政社

分開(kāi)的需求。

治理理論認(rèn)為各國(guó)政府并不完全壟斷一切合法權(quán)利，政府之外還有一些其他機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié)。③

治理理論給社區(qū)管理體制改革對(duì)于社區(qū)治理主體以清晰的圖標(biāo)，同時(shí)也對(duì)于街居職能定位給出了明晰的答案?；舅悸肪褪俏覀冃枰獙?duì)于國(guó)家群里予以限制，培育發(fā)展適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的第三組織或者成為“市民社會(huì)”的制度形態(tài)。

2研究方法

本文以南京市棲霞區(qū)、雨花區(qū)廠居社區(qū)為研究對(duì)象，采用走訪調(diào)研與問(wèn)卷調(diào)研相結(jié)合的方式，綜合運(yùn)用文獻(xiàn)研究法、實(shí)地研究法和問(wèn)卷調(diào)查法，對(duì)廠居社區(qū)的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研。

3南京市廠居社區(qū)治理現(xiàn)狀與困境

由于歷史原因，我區(qū)現(xiàn)有19個(gè)廠居社區(qū)，是推進(jìn)“一委一居（村）一站一辦”建設(shè)和“扁平化”社區(qū)管理工作開(kāi)展的難點(diǎn)。

首先，廠居社區(qū)的管理制度復(fù)雜。廠居社區(qū)既要接受政府的統(tǒng)一的政策管理又要受到企業(yè)在人、權(quán)、財(cái)、物方面的的制約。據(jù)調(diào)查了解現(xiàn)在廠居社區(qū)存在著基礎(chǔ)設(shè)施差、工作人員缺、辦公經(jīng)費(fèi)少、管理權(quán)限小等方面的困難。

廠居社區(qū)的辦公服務(wù)用房面積平均為105平方米左右，辦公條件十分簡(jiǎn)陋，有些社區(qū)甚至沒(méi)有電腦。廠居社區(qū)的工作人員通常由企業(yè)任命本單位的職工擔(dān)任，由企業(yè)支付工資。企業(yè)職工雖然具備了解本社區(qū)居民情況的優(yōu)勢(shì)，但卻存在著年齡大、素質(zhì)下的問(wèn)題。工作人員的管理權(quán)限往往受到企業(yè)的制約，難以開(kāi)展管理工作。廠居社區(qū)的辦公經(jīng)費(fèi)也是有企業(yè)支付，政府只負(fù)責(zé)下達(dá)行政命令，卻很少有經(jīng)費(fèi)支持廠居社區(qū)的建設(shè)。

另外，兩外近幾年進(jìn)行的廠群合并的居委會(huì)改革也帶來(lái)很多的問(wèn)題。廠群合并，合并的僅僅是社區(qū)的建制，則沒(méi)有合并工作人員和管理權(quán)限。造成一個(gè)社區(qū)兩套管理班子，只是形式上完成了合并，實(shí)際上并沒(méi)有起到統(tǒng)一管理，提高廠居社區(qū)管理服務(wù)水平的效果。

4廠居社區(qū)的治理路徑

廠居社區(qū)因其特殊的性質(zhì)，成為推進(jìn)“一委一居（村）一站一辦”建設(shè)和“扁平化” 社區(qū)管理工作的難點(diǎn)。只有做到政企協(xié)調(diào)，明確管理責(zé)任，才能讓廠居社區(qū)的建設(shè)找到出路。

一、出臺(tái)政策、明確責(zé)任

廠居社區(qū)管理的復(fù)雜性的根源在于沒(méi)有政策指導(dǎo)，導(dǎo)致管理的無(wú)序化。這就需要政府和企業(yè)相協(xié)調(diào)，出臺(tái)相關(guān)政策，明確政府和企業(yè)在廠居社區(qū)建設(shè)中所扮演的角色和地位。

廠居社區(qū)建設(shè)的資金從哪里來(lái)、人員如何配資等一系列問(wèn)題都需要明確的政策法規(guī)予以規(guī)范化。明確了管理的責(zé)任才有有效的社區(qū)建設(shè)政策的執(zhí)行，政策得到執(zhí)行了也會(huì)有更好的監(jiān)機(jī)制，廠居社區(qū)的社區(qū)管理工作才會(huì)得到順利的推進(jìn)。

二、調(diào)動(dòng)資源，改善基礎(chǔ)設(shè)施

廠居社區(qū)辦公條件相比其他社區(qū)要差很多，這需要街道與社區(qū)充分溝通，調(diào)動(dòng)人、財(cái)、物力，按照相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)廠居社區(qū)的辦公服務(wù)用房。

三、明確角色，提高廠居社工素質(zhì)

廠居社區(qū)的建設(shè)者多為企業(yè)所任命，受企業(yè)的管理，社區(qū)管理的權(quán)限受到很大制約。社區(qū)建設(shè)者要處理好社工與工人兩種角色之間的關(guān)系，加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的專(zhuān)業(yè)能力。社區(qū)建設(shè)者要充分利用政策支持，調(diào)動(dòng)企業(yè)和政府兩方資源，執(zhí)行好社區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策，服務(wù)好社區(qū)居民。

參考文獻(xiàn)：

[1] 丁茂戰(zhàn).我國(guó)城市社區(qū)管理體制改革研究.中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社.P11，2009.

[2] 何增科.市民社會(huì)概念的歷史演變. 中國(guó)社會(huì)科學(xué). 1994年05期

[3] 潘小娟.《中國(guó)基層社會(huì)重構(gòu)》，P202，中國(guó)法制出版社，2004.