環(huán)境污染

摘 要 政府環(huán)境責(zé)任追究制度存在的缺陷和不足， 是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政府失靈、 執(zhí)法不力的重要原因之一。政府作為公權(quán)力的主體，應(yīng)該也必須承擔(dān)環(huán)境污染中最大的責(zé)任，本文重點分析政府在環(huán)境責(zé)任中的不足并給出相應(yīng)的對策和建議。

關(guān)鍵詞 環(huán)境污染 政府責(zé)任 責(zé)任追究

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國進(jìn)入了環(huán)境高風(fēng)險時期，各種環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生，尤其是最近十年，環(huán)境污染事件觸目驚心，其規(guī)模、損害后果都日趨擴(kuò)大，危機(jī)人類的生存和發(fā)展。而政府無疑是最大的“責(zé)任人”。

一、政府環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)

政府環(huán)境責(zé)任的概念：

政府環(huán)境責(zé)任是近代以來，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，人類生活受到嚴(yán)重威脅的情況下，學(xué)術(shù)界從政府責(zé)任中分化出來的一個新名詞。筆者認(rèn)為政府環(huán)境責(zé)任，是指法律規(guī)定的政府作為行政主體在環(huán)境保護(hù)中的義務(wù)和權(quán)利以及因違反上述義務(wù)和權(quán)利的法律規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的法律后果。

二、政府環(huán)境責(zé)任追究障礙

1、環(huán)境立法中政府責(zé)任的缺失

從已出臺的環(huán)境法律規(guī)范中可以明顯看出，這些法律規(guī)范偏重的是政府對環(huán)境的管制，對政府環(huán)境職能的規(guī)定存在明顯的欠缺。首先，在我國環(huán)境立法中強(qiáng)調(diào)政府職權(quán)（權(quán)力）本位，突出政府環(huán)境權(quán)力立法，但大多數(shù)環(huán)境法律沒有對照有關(guān)政府環(huán)境權(quán)力，明確規(guī)定相應(yīng)的政府環(huán)境義務(wù)；有關(guān)政府權(quán)力的法律規(guī)定比較詳細(xì)具體，有關(guān)政府義務(wù)、服務(wù)的法律規(guī)定比較原則對照有關(guān)政府環(huán)境權(quán)力，明確規(guī)定相應(yīng)的政府環(huán)境義務(wù)；有關(guān)政府權(quán)力的法律規(guī)定比較詳細(xì)具體，有關(guān)政府義務(wù)、服務(wù)的法律規(guī)定比較原則。其次，在我國環(huán)境立法中，對于地方政府的環(huán)境責(zé)任的規(guī)定比較具體，對于中央政府的環(huán)境責(zé)任的規(guī)定比較原則而且少，特別缺乏中央政府對地方政府、上級政府對下級政府進(jìn)行環(huán)境事務(wù)指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督的規(guī)定。再次，我國現(xiàn)行環(huán)境立法一個突出的特點就是政府主導(dǎo)，重視政府環(huán)境主導(dǎo)輕公眾環(huán)境參與。最后， “治民”條款多，“治官”條款少，突出對行政相對人的環(huán)境責(zé)任和法律責(zé)任追究，淡化政府的環(huán)境法律義務(wù)，輕視對政府的問責(zé)。

2、多元問責(zé)機(jī)制的缺陷

我國是一個采用“議行合一”制的社會主義國家，立法機(jī)關(guān)是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。長期以來，立法機(jī)關(guān)對政府環(huán)境責(zé)任履行狀況的問責(zé)是不到位的，一是缺乏相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行問責(zé)，二是問責(zé)手段較為簡單。

司法機(jī)關(guān)對政府是否履行環(huán)境責(zé)任的問責(zé)往往是通過審判來進(jìn)行的，但在現(xiàn)實中，司法機(jī)關(guān)對政府是否履行環(huán)境責(zé)任的審判并不到位，原因既有現(xiàn)行司法體制的不足，也有審判本身的欠缺。司法體制方面的問題，需要決策部門的努力才能逐步解決。

行政問責(zé)的現(xiàn)實表明，行政機(jī)關(guān)對政府是否履行環(huán)境責(zé)任進(jìn)行的問責(zé)并不理想，如《環(huán)境保護(hù)法》第 16 條規(guī)定：“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”但一些地方在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，環(huán)境質(zhì)量卻不斷惡化。

社會公眾及新聞媒體對政府是否履行環(huán)境責(zé)任所實施的問責(zé)是環(huán)境民主的體現(xiàn)。不過，從現(xiàn)實角度看，社會公眾的問責(zé)仍然較為薄弱。新聞媒體圍繞政府是否履行環(huán)境責(zé)任所展開的責(zé)任追問和審查沒有明顯的強(qiáng)制性，也不具有法律問責(zé)那樣的嚴(yán)格性，更不能強(qiáng)行要求被監(jiān)督者接受監(jiān)督和規(guī)約。

三、責(zé)任政府實現(xiàn)途徑

1、環(huán)境立法中政府責(zé)任的新定位

有人認(rèn)為有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究是中國法之不行或法之難行的癥結(jié)所在。實際上，根源不僅僅存在法的實施方面，而是存在于中國法制和法治的各個環(huán)節(jié)?！笆紫仁谴嬖谟诹⒎ōh(huán)節(jié)，是立法環(huán)節(jié)的種種癥狀造成了法的先天不足，使法難以實行，甚至無法實行”。 許多地方環(huán)境污染問題之所以長期得不到根本解決，看似責(zé)任在企業(yè)，實際根源在政府。造成這種問題的主要原因是法律缺失，政府環(huán)境責(zé)任成為一紙空文。因此，應(yīng)從如下幾個方面定位政府在環(huán)境立法中的責(zé)任。首先調(diào)整立法理念，第一，放棄傳統(tǒng)的人類中心主義觀，而確立以生態(tài)利益為中心的環(huán)境倫理觀念，同時并確立整個生態(tài)系統(tǒng)的主體地位。第二，堅持代內(nèi)公平、代際公平與自然公平的辯證統(tǒng)一，拓展可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵。其次，重新修訂《環(huán)境保護(hù)法》，強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任。提升《環(huán)境保護(hù)法》為基本法；應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞落實“地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)”的要求，重點解決地方政府在環(huán)境保護(hù)方面不作為、干擾環(huán)境執(zhí)法問題，將政府作為法律主要調(diào)整對象；應(yīng)明確確立公眾參與制度。

2、多元問責(zé)機(jī)制的完善

立法機(jī)關(guān)問責(zé)具有高度的權(quán)威性和較強(qiáng)的主動性。針對立法機(jī)關(guān)對政府是否履行環(huán)境責(zé)任進(jìn)行問責(zé)中存在的問題，需要采取以下措施加以完善：一方面，盡快成立專門機(jī)構(gòu)展開問責(zé)。因為全國人民代表大會及其常委會對政府是否履行環(huán)境責(zé)任難以開展日常的、全面具體的監(jiān)督和追究。對此，許多學(xué)者提議借鑒國外許多國家的做法，在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的憲法和法律監(jiān)督委員會，使監(jiān)督權(quán)力從其他有關(guān)機(jī)構(gòu)的混合權(quán)力中剝離出去，由特設(shè)的機(jī)構(gòu)專門行使。另一方面，著力采取多種手段進(jìn)行問責(zé)。按照《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》所明確的監(jiān)督和追究方法，立法機(jī)關(guān)應(yīng)采取多種手段對政府是否履行環(huán)境責(zé)任進(jìn)行問責(zé)，包括：聽取和審議、執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免和撤職等。作為對政府是否履行環(huán)境責(zé)任進(jìn)行問責(zé)的一種重要手段。立法機(jī)關(guān)問責(zé)手段的多元化將直接為政治問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建奠定堅實的工具基礎(chǔ)。

司法機(jī)關(guān)對政府是否履行環(huán)境責(zé)任進(jìn)行問責(zé)，是整個環(huán)境問責(zé)體系中非常重要的部分。強(qiáng)化和完善環(huán)境行政審判是司法機(jī)關(guān)問責(zé)的主旨。具體而言，包括一下幾個方面：擴(kuò)大受案范圍，從落實法院對政府是否履行環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督和追究來看，現(xiàn)行行政訴訟的受案范圍是不夠的。為了達(dá)到這一目的，還需要增設(shè)行政訴訟的類型。此外，對于政府自身而言，政府部門應(yīng)該不斷加大環(huán)境執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政，主動接受司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，在發(fā)生行政訴訟時，主動配合司法機(jī)關(guān)的工作。

行政機(jī)關(guān)對政府環(huán)境責(zé)任履行加以問責(zé)是一種常態(tài)化的日常監(jiān)督和責(zé)任追究，并發(fā)揮著十分重要的作用。為了使用行政機(jī)關(guān)對政府是否履行環(huán)境責(zé)任所開展的問責(zé)更為全面、及時、有效，亟需進(jìn)一步采取以下措施：一，建立政府環(huán)境審計。政府應(yīng)建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的審計制度，對生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)項目認(rèn)真執(zhí)行審批程序，嚴(yán)格審計，加強(qiáng)對各級領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行生態(tài)、環(huán)境、資源的法規(guī)情況的監(jiān)察。環(huán)境審計對政府環(huán)境責(zé)任監(jiān)督和追究存在著其他途徑難以取代的作用。二，強(qiáng)化環(huán)保職能部門的監(jiān)督。應(yīng)強(qiáng)化環(huán)保職能部門監(jiān)督，促進(jìn)環(huán)保職能部門監(jiān)督與政府環(huán)境績效考核相結(jié)合。三，環(huán)保職能部門監(jiān)督與監(jiān)察部門專門監(jiān)督相結(jié)合。環(huán)保職能部門監(jiān)督由于缺乏有效的監(jiān)督手段難以進(jìn)行，而監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政府行使監(jiān)察職能的專門機(jī)關(guān)則擁有較強(qiáng)的監(jiān)督手段，但監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行環(huán)境行政監(jiān)察時往往缺乏專業(yè)知識。因此，環(huán)保職能部門監(jiān)督與監(jiān)察部門專門監(jiān)督應(yīng)結(jié)合起來，對政府是否履行環(huán)境責(zé)任進(jìn)行行政問責(zé)。

由于社會公眾監(jiān)督和追究的非權(quán)力性，所以要使政府環(huán)境責(zé)任真正得到落實，其還必須與權(quán)力性監(jiān)督和追究結(jié)合起來。完善政務(wù)公開機(jī)制，保障公民的知情權(quán)。建立信息平臺機(jī)制，暢通問責(zé)渠道。建立問責(zé)回應(yīng)機(jī)制，完善問責(zé)程序。借鑒國外經(jīng)驗，完善舉報人保護(hù)機(jī)制。

除了從以上幾個方面完善行政機(jī)關(guān)的行政問責(zé)機(jī)制，政府還要從以下幾個方面加以努力，完善環(huán)境問責(zé)制：通過建立生態(tài)信息共享機(jī)制，公眾參與會議制度，環(huán)境污染案例聽證會等形式增強(qiáng)環(huán)保工作的透明度，保證公民生態(tài)信息的知情權(quán)和參與權(quán)，實現(xiàn)公眾對環(huán)保行政執(zhí)法部門的民主監(jiān)督。另外，政府要改變政策，向非政府組織等社會力量賦權(quán)，從立法、制度上充分保障他們的各項環(huán)境權(quán)益，為環(huán)境 NGO 提供更為開放的政治空間和寬松的政策環(huán)境，使其逐步成長起來，發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境監(jiān)督作用。通過以上努力，將有助于建立環(huán)境問責(zé)的多元主體參與機(jī)制，確保嚴(yán)格的環(huán)境問責(zé)制之構(gòu)建。

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（作者單位：南京工業(yè)大學(xué)）