淺談事業單位內部控制制度的建立與完善

摘 要 本文著眼于2014年1月1日起施行的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，對我國行政事業單位建立健全內部控制進行了分析與研究，其中主要圍繞如何為事業單位展開討論，旨在為其成功實施內部控制提供有效的建議。本文從事業單位內部控制建設中存在的問題出發，結合具體事例針對建立內部控制闡述了其應遵循的原則、建立實施的方法步驟等。

關鍵詞 事業單位 制度 完善

事業單位的內部控制制度，是國家為了加強事業單位內部監督，提高會計信息質量，保護資產的安全、完整，確保有關法律法規和規章制度的貫徹執行等而制定和實施的一系列控制方法、措施和程序。事業單位的凈資產一般歸國家所有，如果內部控制制度不健全，無法有效防范組織機構中內部人員的舞弊問題，則勢必會對國有資產造成無法估量的損失。

事業單位通過內部控制制度的建立和完善，可以合理保證運營或者管理工作的合法合規、資產的安全完整、財務報告及相關信息的真實可靠，提高經營或者管理工作的效率和效果等，促進事業單位實現其運營和發展戰略。

一、事業單位內部控制度建設中存在的問題

隨著2001年安然、世通等一系列公司的財務舞弊，且導致了當時五大國際會計師事務所之一的安達信會計師事務所倒閉等事件的發生，使各國政府監管機構、企業界、會計職業界、投資者對內部控制的重視程度逐步提升，對建立和健全內部控制制度的有效性和可靠性的認識也不斷提高。這一切直接導致了美國《薩班斯-奧克斯利法案》和日本《金融商品交易法》等一系列要求對被審單位內部控制有效性進行審計的法案出臺。

我國事業單位對內部控制制度的重視程度遠遠不如企業，不是未建立內控制度，就是雖有內控制度，但實際卻并未執行或執行不力。具體表現在以下幾個方面：

（一）單位負責人內控意識不強

很多事業單位負責人缺乏內控意識，不知道內部控制制度為何物，或雖然設置了內控制度，但是卻使內控制度流于形式。事業單位很難形成類似于企業的多方制衡的法人治理結構，不少事業單位在管理體制上還是采取領導“財務一支筆”的管理體制，對主管領導的管理權限缺乏必要的限制和監督，一旦主管領導的工作思路、作風出現問題，會直接導致整個單位出現問題。還有些事業單位雖然建立了內部控制制度，但因領導重視不夠，只關注內部控制制度的文字編寫環節，忽略了制度的執行。使制度的作用未能得到充分發揮。會計審核完全流于形式，報銷或支付費用時就看有沒有各級領導簽字，而對各項經濟業務的本質卻疏于審核，內部控制制度沒有發揮其應有的作用。還有的領導認為內部制度是對自己的限制和約束，完全照內控制度辦事太麻煩，結果就想辦法繞過內控制度的約束，結果使內部控制流于形式，沒有發揮其應有的作用。

（二）事業單位經費來源眾多，內控難度很大

事業單位的經費一般會有多種來源，以某部屬大型三甲醫院為例，經費來源包括財政、醫院、橫向經費等多個方面，而科研經費又包括國家衛生計生委、國家科委、國家教委、國家攻關項目、國家合作項目、國家自然科學基金、民口科技、重點學科等十多種經費，各項目的經費管理要求、審批流程都不完全一樣，而各項經費負責人對經費使用及管理規定又不是特別了解和熟悉，就樣勢必造成內控人員管控難度的加大，影響內部控制的實際效果。

（三）內控人員素質還有待提高

內部控制的執行人員以會計人員為主，事業單位的各級負責人普遍不夠重視會計工作，導致會計人員的工作積極性不高，工作內容主要以處理日常業務為主，很少再花時間去學習和研究內控制度方面的內容，再加上很多事業單位的內控制度制訂的過于簡單，致使這些制度執行起來難度很大，所以導致會計人員的風險防范意識和內控意識極其薄弱。此外事業單位對會計人員的培訓也不夠及時和具體，導致會計人員素質已不適應新形式下對內控和風險防范方面的要求。

（四）內控制度的可操作性不強

目前各事業單位內部控制都是以各主管部門下發的內控制度為藍本，再加上自已單位的一些管理制度組合而成。這樣的內控制度不是過于簡單，就是過于繁瑣，沒有結合本單位的業務特點和內部控制中的薄弱環節與關鍵環節來制定，與實際業務脫節嚴重，內控人員在實際工作中缺乏判斷的標準和依據，導致按“慣例辦事”或“特事特辦”現象嚴重，很多事情全憑領導“一句話”，缺乏決策的嚴謹性和規范性。

二、建立與完善內部控制制度中應遵循的原則

（一）遵守國家有關法律法規的原則

事業單位在建立與完善內部控制制度時要以財務內控建設為核心，遵守《會計法》、《行政事業單位內部控制規范》和各主管部門內部控制規范的規定。例如不相容崗位分離制度、內部牽制制度、重大決策、重要干部任免、 重大項目投資、大額資金使用（即三重一大）要實現集體決策等，都充分體現了遵守國家有關法律法則的原則。

（二）自上而下與自下而上相結合的原則

自上而下指的是事業單位在建立與完善內部控制制度時，要從單位負責人做起，各級負責人都要高度重視內部制度制度建設的重要意義，要將內控與風險防范理念傳遞到每個員工，使每位員工都要建立內控意識；自下而上指的是各事業單位在建立自已的內控制度時，要全員參與，在學習相關法律法規以及制度規定的基礎上，由每位員工結全自已的崗位特點進行崗位描述，并找出其中的關鍵控制環節，然后再逐級匯總成整個部門乃至整個單位的內控制度，這樣就大大增強了整個單位內部控制的可執行程度。

（三）成本與效益相結合的原則

一個單位的內控制度不是越細越好，制度過多則等于沒有制度。一方面是在執行時查詢起來太困難，另一方面是規定的制度過細則缺乏政策執行的靈活程度，導致管理成本急劇上升，不符合成本效益原則。但制度也不能過粗，制度過粗則缺乏執行的標準和依據，導致制度成為擺設，為各種舞弊行為提供了機會。

三、建立與完善事業單位內部控制的方法步驟

（一）建立與完善事業單位內部控制的方法

1、首先要強化各級負責人的內控意識

各級負責人的內控意識不是自然形成的，而是由《會計法》、《行政事業單位內部控制規范》和各主管部門內部控制規范等相關法律法規來約束的。例如：財務報告要由單位負責人簽字，如果財務數據要存在舞弊或不實，則單位負責人要承擔相應的法律責任；再比如單位要保證報銷發票的真實性和合法性，如果報銷人員使用虛假發票報銷，則報銷單位也要承擔相應的法律責任。這些法律規定就迫使單位負責人要重視內部控制體系和相關制度的建設，同時還要加強法律法規和各項內控制度的學習，否則就要承擔相應的法律責任。

2、建立與完善內部控制體系

除了落實各級負責人對內部控制工作所應承擔的責任以外，還要充分發揮會計、審計部門的核心作用。會計部門是承擔事業單位內部控制任務的主要部門，事業單位所有資金都要通過會計部門進行收支，因此如何保證事業單位所有資金的收付全部按照財務會計制度進行，則成為了內部控制體系建設的首要任務。內部審計部門是體現部門間內部牽制的一個重要部門，也是保證事業單位內部控制制度全面執行的第二道屏障。內部控制制度在執行過程中，不可避免地會發生各種疏漏或新生事項，因此內部審計部門可以結合本單位的特點保證財務會計制度和各項內控制度的有效運行，對事業單位內部控制制度的執行情況進行有效地監督和考核。例如，部屬管大型三甲醫院實行的總審計師制度，各單位的總審計師是由其他三甲醫院的審計或會計部門負責人擔任，總審計師起著代表衛生計生委對各大型三甲醫院的資金收付、財產的安全和完整進行監督和檢查的作用，在目前公立醫療機構財務報告暫未經注冊會計師審核的情況下，發揮著十分重要的作用。

3、提高內控人員的素質，加強會計、審計等基礎工作

會計、審計及相關人員在貫徹執行內部控制中承擔著十分重要的作用，因此對會計和審計人員素質的要求也在不斷提高。首先要求從業人員要有從業資格，以保證從業人員都受過專業培訓，具備認真貫徹執行《會計法》等相關法律法規的基礎。其次，要不斷加強對會計、審計人員業務和職業道德方面的培訓，要求會計人員參加繼續教育，以提高會計人員的執業能力。這種培訓不僅包括外部培訓，也包括內部培訓，定期對本單位出現的新業務進行內部控制制度方面的討論和分析。同時還要對內控人員實行激勵和獎懲制度，以激發他們的工作熱情。

4、加強內部控制制度建設

各事業單位應根據《會計法》、《事業單位內部控制規范》和主管部門內部控制規范，結合本單位的業務特點和內部控制的關鍵環節，按照從上到下與從下到上相結合的原則，制定完整的內部控制制度體系，并且充分發揮內部控制制度的作用。內部控制制度體系主要包括以下方面：

（1）財務收支制度：正確貫徹執行各項財經政策，加強財務監督，嚴格財經紀律。嚴格按照物價部門批準的價格收取費用，不得自定收費標準，不得擅自提高收費標準或擴大收費范圍。做到不多收，不濫收，不少收。各項財政收入和上級補助收入要按照國庫集中支付的有關規定辦理入賬手續。對各項涉稅收入，如進修培訓、參觀會務、管理費、橫向科研協作費等涉稅服務性收費，嚴格按稅務主管部門規定開據稅務票據，按涉稅收入進行管理。

對各項支出要嚴格進行控制，對各項事業支出和經費支出要按預算進行管理，對超預算支出要履行相應的超預算審批手續，包括形式審查和實質審查，而對各項經費支出則要嚴格控制，絕對不允許超預算。對工程、后勤服務合同等大額合同付款要有專人進行審核和復核，最大限度減少錯誤和遺漏現象發生。

對貨幣資金收付要進行嚴格管理，出納、記賬、審核等崗位分離，不得由一人保管貨幣資金支付的全部印鑒。現金出納要日清月結，進行定期盤點，不得白條抵庫，銀行出納的大額轉賬匯款業務實行專人復核，以最大限度的防止錯誤和舞弊現象的發生。

（2）預算管理制度：各事業單位要按照主管部門的要求，按照二上二下的流程，編制事業預算和項目預算，并于本年12月底前將經過單位負責人集體討論過的預算指標下達給各部門，各部門按預算指標控制執行。對于預算內支出，由各級單位負責人按照審批權限進行審批后，再憑合法憑證到財務辦理支付手續。而對于超預算、無預算的開支，必須按規定的程序追加預算并獲得批準后方可進行相關業務。預算的執行情況要做為績效考核依據，納入績效考核體系。

（3）票據管理制度：各事業單位要建立票據管理制度，加強對票據的管理，設置票據購買和票據管理崗位分離，票據管理崗要加強對票據分發、核銷的管理，要對各類票據進行定期盤點，保證票據的安全和完整。要按照各類票據的開立范圍開據票據，超范圍的收入不能入賬，也不能超范圍開立票據。票據管理人對回收的票據實行再次復核制度，對超范圍開立的票據或違法違紀的票據即刻予以糾正，對符合開票范圍的票據要登記造冊，依法到票據主管部門辦理驗舊購新手續。

（4）固定資產管理制度：事業單位應根據財政部《事業單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產處置管理暫行辦法》 結合結合本單位的具體情況制訂相應的固定資產管理制度，包括固定資產的取得、無償調出、報廢、報損等。固定資產的取得應當制訂相應的采購計劃，符合招標要求的還要按照招標流程來購買，購買時要充分根據業務需求的緊急程度、成本效益等原則來進行評估，尤其是大額資產的購置更是如此。固定資產的無償調出、報廢、報損等都要根據金額、重要程度的大小，報主管部門審批，盡量根據成本效益原則提高固定資產的使用效率，充分挖掘已有固定資產的潛力。

（5）項目經費管理制度：事業單位的經費包括事業經費、財政經費、科研經費、教育經費等，除事業經費和財政經費中的基本經費以外，其他經費都可以按項目經費進行管理。事業單位要建立各項經費的管理部門，例如科研處、教育處等，可以配合財務審計等部門加強對項目經費的管理。事業單位可以把各種經費合并成大類，按經費大類對各項經費進行管理，制定不同的審批權限和審批流程。例如國家衛生計生委、國家科委、國家教委、國家攻關項目、國家合作項目、國家自然科學基金、民口科技、重點學科等經費，上級主管部門的管理要求基本相同，則可以統一根據課題預算制定審批權限和流程，由經費申請人提出使用申請，再經過科研部門、教育部門審批后，再由財務部門辦理支付手續，這樣就可以堵住經費使用過程中的各項漏洞。

除上述各項制度外，事業單位還應該建立定期輪崗制度、（不僅包括財務人員，也包括各重要崗位的負責人）、交接制度，合同管理制度、信息系統管理制度、基建管理制度、后勤管理制度等，形成一個完整的制度體系，將每個人都置于制度的監控之下，合理合法的做好事業單位的運營和管理工作。

5、充分利用信息化的優勢，加強內控系統信息化建設

當今的時代是信息化的時代，不僅我們的日常生活中已經離不開電腦、手機以及各種網絡，同樣在工作中對信息的依賴也是日益提高的。在當今工作中內控系統越來越復雜，內控制度要求越來越高，如果完全憑人腦加手工的模式已經完全不適應時代發展的要求，必須將各種內控制度與流程嵌入各種信息系統中，通過信息系統建設來加強對事業單位的各項業務與流程的監控，已經成為了內控系統建設中一個十分重要的任務，同時也是避免內控制度流于紙面和形式的一種十分可行的途徑。

例如在日常辦公方面，現在很多企事業單位已經建立了自化辦公系統即OA系統，OA系統除了可提高辦公效率、節省紙質打印成本以外，還可設定很多業務的表單流程，即自動審批流程，管理部門可以將審批流程嵌入表單，申請人進行相關業務申請后，該申請就可以按照表單流程即審批流程自動流轉，這樣既可以滿足業務部門的需要，也可以體現內控制度的要求，大大減少了內控制度的工作量，提高了內控工作的執行力度。

再例如，體現財務制度內部控制思想最經典的范例就是，在設置財務系統操作人員的權限時，出納人員僅擁有查詢權限，制單人員擁有制單、查詢權限，審核人員擁有審核、查詢權限等，這樣就充分將財務會計制度的崗位職責分離的要求體現在了財務系統中，從財務系統方面體現了內控制度的要求。

（二）建立與完善事業單位內部控制的步驟

事業單位的內控制度不是僅針對單位負責人制訂，也不僅針對少數員工制訂，而是針對事業單位的全體員工制訂，因此事業單位的內控制度需要全員參與，分期分批共同制訂。

首先全體員工都要加強法律規范的學習和培訓，樹立起內控意識。只有思想統一了，才能心往一處想，勁往一處使，使內控制度的建立與完善能夠達到一個良好的效果。

根據自上而下與自下而上相結合的原則，各部門先根據相關法律規范的要求，在進行崗位描述與制定崗位職責的基礎上，總結出本部門的內控制度，然后再在部門級內部制度的基礎上，進行調整與規范，匯總出整個單位的崗位職責。

制定相應的獎懲制度與激勵制度，從制度上保證內控制度的順利進行，使推行內控制度的部門和人員能夠體會到執行內控制度的好處，對執行內控制度不到位的部門和人員要給予相應的懲罰。

總之，事業單位建立和完善內控制度已經迫在眉睫，我們必須按照遵守國家法律法規以及成本與效益相結合的原則，大力加強內控制度建設并使之規范化和具體化，充分發揮內部控制制度在事業單位管理中應有的作用。

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（作者單位：北京協和醫院財務處）