城鎮化推進中的土地改革

摘 要 目前我國城鎮化的發展水平滯后，造成這一現象的核心因素就是人口與土地關系的不協調。我國新型城鎮化建設能否健康順利的推行關鍵就在于能否解決好農民與土地的問題。與本文以八屆三中全會中關于土地改革的新政為背景，通過對我國土地現狀對城鎮化建設聯系的分析，提出較為完善的改革思路與政策建議，以促進我國的城鎮化進程。

關鍵詞 城鎮化 農村 土地制度

一、城鎮化進程化與農村土地制度的聯系

農村土地制度是影響我國城鎮化進程的重要因素之一，歷史上城市化進程中幾次質的飛躍都與農村土地制度的變遷密切相關。但由于城鎮化進程是一個長期而復雜的過程，任何土地制度的變遷都不可能一勞永逸地解決問題，這就意味著我國農村土地制度應該隨著時代的發展不斷變遷。隨著我國城市化進程的推進，現行農村土地制度內在缺陷和深層矛盾已日益顯露出來，成為了城市化進程的最大阻礙，因此，革現行農村土地制度亟待進行且意義重大。

二、我國土地制度問題對當前城鎮化迸程的制約

我們把農村土地制度的現狀分為兩個方面來闡述，一是關于農村土地的所有權問題，《憲法》和《土地管理法》規定：農村和城郊的土地，除由法律規定歸屬國家所有的之外，屬于集體；宅基地和自留地也歸屬集體所有。二是關于農村土地使用權，《土地管理法》規定國有和農民集體所有的土地，可依法確定給單位或個人使用；農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員進行承包經營，從事種植業、畜牧業、林業、漁業等生產。《土地管理法》還規定：農民集體所有的土地依法歸屬農民集體，由村集體經濟組織或村民委員會經營管理；歸屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的集體土地，由村內各該農村集體經濟組織或村民小組經營管理；已經歸屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮農村集體經濟組織負責經營和管理。

目前我國的加速城鎮化時期，也是城鄉矛盾最尖銳劇烈的時期，由于原有的二元經濟利益格局沒有打破，城鄉依舊是兩個相對封閉的運行體制。現行農地制度存在的問題主要包括以下幾個方面：

一是所有權問題，土地權屬不明確。

土地所有權不明確集體土地所有權主體虛置，農民合法權益得不到保證。農地所有權不明晰和土地承包經營權不穩定，不利于作為城市化基礎的農業的發展，制約著城市化進程。集體所有權主體模糊的結果是在實踐中演化為多元主體間的權利之爭，人為地擴大了交易成本，阻礙了農村土地產權關系清晰化和土地順暢流轉，造成土地集體所有權虛置，對土地利用缺乏有效的監督，造成土地資源浪費，給集體資產帶來巨大損失，嚴重影響了我國的城鎮化進程。

二是土地流轉機制不健全。

土地流轉機制的不健全首先表現在法律法規存在缺陷。很多政策規定十分籠統，針對地流轉過程中雙方的權利義務、流轉合同、流轉價格等方面都沒有關于具體操作的規定，所以很難正確引導土地流轉。其次土地流轉缺乏相關的市場服務組織且管理體系不夠健全。在很多地方還沒有設置與土地使用權流轉過程相關聯的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構，流轉信息傳播渠道不暢，監督管理機構不健全。少數地方缺乏流轉監督機制，矛盾糾紛不能得到及時有效的化解。再次，土地市場流轉狹小。在各地農業經濟發展參差不齊，農村土地流轉市場體系不完備的前提下，信息機制和反饋機制尚未建立，土地的交易信息閉塞?，F有法律鼓勵在同社區范圍內進行農地流轉，土地流轉只局限在村內，不能跨區域流動，這大大降低了經營流轉權在更大范圍內優化配置的可能性。

三是農地征用問題，表現在土地征用制度不健全，濫征濫用現象嚴重，征地補償標準偏低，缺乏透明度。

《憲法》、《土地管理法》規定征地必須基于“公共利益”，但對公共利益的界定并不明確，在具體操作中哪些建設項目屬于公共利益的范疇沒有切實可行的參考標準。這些籠統的規定為個別部門對\"公共利益\"隨意解釋、擴大征地范圍提供了便利條件?！锻恋毓芾矸ā返?條規定國家因公共利益可以征收集體土地；第43條規定，任何單位和個人在建設過程中需要使用土地的，依法定程序申請使用國有土地。我們不難看出上述兩條規定存在矛盾，一方面指出征收土地須以公共利益為前提條件，另一方面又強調任何單位和個人以非公益目的建設只能使用國有土地。國家征收的土地并非完全用于公益建設，這是顯而易見的。據不完全統計，實際上80%左右的征地都是用于商業目的，真正基于“公共利益需要”的征地十分有限。

三、促進城鎮化的土地制度改革的新思路

針對上一文提到的目前我國土地制度對城鎮化進程的制約問題，應該進行如下改革：

首先清晰界定土地的各種權利。

只有要明確界定土地的各種權利，才能在不同的集體主體之間、以及集體內部進行劃分，才能杜絕各級農地所有權主體的相互侵權。不僅如此產權明晰，更是要使土地所有者和使用者的權利職責清晰，將所有權和使用權嚴格分離。這樣可以保證了土地集中實行規模經營以后，經營者能夠獲得有規模效益和集約經營帶來的級差收入，保護土地使用者的合法權益。因此，農地各項權利的明晰是解決農業規模經營的重要問題，也是實施符合城鎮化進程要求的農村土地所有制的重中之重。

其次改善外部環境完善配套政策。

農村土地制度改革是一項漫長且復雜的系統工程，它不僅需要一個科學合理的改革方案，還需要提供良好的外部政策環境。隨著新型城鎮化進程的益加速，完善農村土地制度的配套政策成為改革得以順利進行的必要保障，也成為促進城鎮化建設的重要保障。改善外部環境完善配套政策需要做到以下幾點：

1、完善的城鄉統一土地市場。

完善的城鄉統一土地市場是推進城鎮化建設的重要保證，是規范土地市場的需要。建立城鄉統一的土地市場具有較高的戰略意義。其一，消除城鄉土地市場二元結構后，能夠增加農民財產性收入，更好的推動城鎮化建議布局，從而使中國經濟完成結構性調整，走出危局。其二，更好的規范建設用地市場，將農村集體建設用地流轉更加規范化和有序管理。

2、優化勞動力轉移政策。

建立和完善農村剩余勞動力轉移市場，為城鄉勞動者提供^等的就業機會。

這就要求我們從以下方面完善配套政策。

第一，取消針對農民進城務工設詈.的成本，切實建立起保障制度確定其相對平等的地位；第二，對于同一工種，進城務工的農民在勞動分配上享有平等的權利。第三，完善人力資源開發政策。在城鄉勞動力轉移過程中加強教育培訓和人力資本投資，確保勞動力綜合素質的培養，提 '農民在城市的就業能力，做好入職前的培訓工作。

3、規范戶籍制度政策。

這項工作的實施關鍵在于以下環節：首先，建立城鄉統一的戶口制度，廢除農業和非農業的二元戶口結構。其次，戶籍制度具有證明公民身份和提供人口信息的基本功能，因此取消戶口附加條件是合情、合理、合法的。第三，將戶口管理和人口管理結合起來，對身份證進行動態管理。第四，實現戶籍管理信息的共享。戶籍改革需要采取漸進的模式，加快戶籍管理立法歩伐，逐歩放寬戶口遷移的限制，引導勞動力向著合理的方向有序流動，有效促進我國的城鎮化建設水平。

最后要加快農地股份制改革、實行市場化經營。

為了進一步實現農民增收、農業增效，促進農村城鎮化發展，要求我們因地制宜地穩歩推進農村土地股份合作制改革，推進承包土地的有序高效流轉。積極探索農村土地股份合作制，具體來說包括以下做法，將農戶手中原有的土地產權合理地折算為相應的股份，明確界定社員對土地享有的權益范疇，承認土地股份權并依法給予充分保護，形成成熟合理的股份合作制經濟組織和原有承包戶之間收入分配格局。當然筆者并不認為農村土地股份合作制是中國農村最終或永久性的土地制度安排，它同樣是我國土地制度變遷軌跡的一段弧線。因為任何一種制度安排都不可能是永遠地有效率。筆者在此肯定農村土地股份合作制在目前乃至今后一段時間內能是可行的，乃是基于農村土地股份合作制在目前乃至今后一段時間內能實現其利益最大化，能夠完成中國農村未來一段時間內的制度博弈均衡，從而給中國農村經濟帶來新的活力。

綜上所述，我們不難看出完善的農村土地制度不僅是發展中國家實現工業化和城鎮化的最基本前提，同時也是將我國城鎮化、工業化與新農村建設有機融合的關鍵所在。土地制度改革的辦法也就是在不改變社會主義土地制度的前提下，考慮土地制度的新實現形式，相信不久的將來，在黨和國家的正確領導下，在全社會的努力下，創新農村土地制度一定會更好地推動我國新城鎮化建設走向健康和諧的道路。

（作者單位：南京工業大學法政學院）