論行政職權爭議司法解決模式的選擇

摘 要 機關訴訟是行政職權爭議司法解決的一種行政訴訟類型，是法治社會發展的必然要求。基于對行政訴訟立法目的、合法性審查原則及行政訴訟受案范圍的考量，將行政職權爭議納入訴訟解決機制可行性強。但是，受傳統厭訴觀念、與“民告官”制度的不適應和現行行政審判不獨立的影響，機關訴訟在我國的實現步履維艱。筆者試圖從樹立法治觀念、健全行政訴訟制度、保障審判獨立等路徑探析機關訴訟的實現。

關鍵詞 機關訴訟 行政職權爭議 司法

行政職權是行政機關實施國家行政管理活動的權能，是國家行政體制內的一種權力分工。由于成文法的局限性、行政權力的擴張性以及社會關系的復雜性等因素，行政職權爭議現象不可避免。一般而言，行政職權爭議被視為一種“行政內部紛爭”，由“行政機關內部解決機制”解決，如行政命令、內部協商。但是，隨著我國依法治國戰略的實施，“內部爭議的法治化處理”逐步出現在人們視野，機關訴訟成為解決行政職權爭議的一種司法選擇。

一、行政職權爭議司法解決的邏輯前提：機關訴訟的必要性

機關訴訟是“關于國家或公共團體的機關相互之間權限存在與否及有關權限行使糾紛的訴訟”。行政職權爭議原則上應該通過行政內部機制解決，但是基于“政府要守法，這是法治的真諦”，而且為了確保行政機關的運作合乎“法秩序”（法持續性和法安定性），“法律有必要在立法上確定機關訴訟”行政訴訟類型。

（一）現行爭議解決模式存在的問題

1、缺乏操作性。現有行政職權爭議解決模式，法律條文規定顯得過于籠統和原則，缺乏相應的可操作性的配套規范。既沒有就爭議解決的啟動、程序作出規定，也未能明確在爭議未能得到合理解決時的救濟途徑。具體操作程序的缺失必定會遭遇爭議曠日持久無法解決的尷尬局面，使得爭議無法及時、高效解決，進而影響行政權威。

2、法治化程度低。法治的精神是規則之治，強調的是以預見的方式解決爭議。然而，我國現有行政職權爭議方式卻是一種內部爭議解決機制，其過于依賴行政長官的意志或政府辦公會議等，“缺乏具體的法律法規依據”，“制度化、規范化嚴重不足”。

（二）司法解決模式的優勢

相對于內部爭議處理模式，外部訴訟機制即司法解決模式“具有更強的中立性、權威性和程序性，能夠穩定、有序地調整各種利益沖突，客觀、公正地處理爭議。”

1、契合法治精神。法治是人類社會經過長期的探索尋求的社會治理模式，被認為 “是人類社會所發展出的常態的、健康的國家形態或社會形態。”機關訴訟符合司法最終解決糾紛原則。鑒于司法機關的中立性、司法的裁判性、司法的穩定性、司法過程的有序性，司法的最終裁決性得到社會的廣泛認可。行政職權爭議是行政機關之間的爭議，其應該得到法院的最終權威解決。

2、保障爭議解決的公正性。司法作為社會公正的最后一道防線，其中立性、獨立性、程序的嚴格性顯然能最大程度的保證行政職權爭議處理結果的公正性。除此之外，司法解決能保證行政機關雙方平等地參與爭議解決過程，且司法的過程和結果均建立在法律和理性之上，容不得半點隨意。相反，由于“行政權具有明顯的傾向性，政府總是更關心自己的行政目標和效率”，其在處理行政職權糾紛時，往往由于固有的偏見和利益極容易有失客觀、公正。

3、提高行政效率。一方面，由于“司法權的運作有一套完整細密的程序規則”，如嚴格的審結時限要求，相對于現有解決行政職權爭議所采取的逐級上報或協商等方式，司法訴訟機制顯得“具有更高的效率和公正性”，避免了行政機關之間不必要的爭議和扯皮，保障了行政效率。另一方面，由于司法權的介入，行政權所引發的部門保護主義的成本和風險必定增加，這就促使行政機關主動尋求爭議預防和解決機制，重塑行政機關和諧關系，維護公法秩序，提高行政效率。

二、行政職權爭議司法解決的邏輯證成：機關訴訟實現的可能性

通過對我國現有行政訴訟法律制度的考察，機關訴訟的實現在我國有著極大的可能，并不需要對現有法律法規以及法院系統進行重大改革。

（一）行政訴訟目的

“目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于同一目的。”我國行政訴訟目的有二：一是“保護公民、法人和其他組織的合法權益”。機關訴訟“通過一種合乎理性和道義的程序”抑制行政權的膨脹或減少行政職權的失職，“使被違法和不當的行政行為所侵犯的利益得到補救”。二是“維護和監督行政機關依法行使職權”。無論是因為立法上職權不明導致的行政職權爭議還是由于行政職權的擴張和逐利引發的行政職權爭議，都需要借助理性和克制的司法公正解決爭議。

（二）合法性審查原則

對具體行政行為進行合法性審查的前提是作出具體行政行為的主體是否合法。這就涉及到對“行政機關是否有作出行政行為的權限，是否超越法定的職責權限以及是否依法享有事務管轄權、級別管轄權和地域管轄權，上述任何一方面違法都構成無權限或超越權限。”

（三）受案范圍

行政訴訟的受案范圍是人民法院受理行政訴訟案件的依據，決定了司法機關審理行政案件的權限。我國行政訴訟法關于受案范圍的規定是采取概括加列舉的方式，“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”然而，“法人”并未將“機關法人”排除在外，而且行政職權的糾紛可能會影響行政相對人的利益和公共利益，行政職權爭議的司法解決并非荒謬和唐突。除此之外，無論是《行政訴訟法》第11條和第12條，還是司法解釋所列舉的不予受理的六類行政糾紛案件都沒有將行政職權爭議案件排除在外。

三、行政職權爭議司法解決的現實困境：機關訴訟實現之難

將行政職權爭議納入行政訴訟機制是法治發展的必然趨勢，然而，與行政訴訟的發展一樣，機關訴訟在實踐中將不可避免地將面臨種種困境。

（一）法治觀念滯后

我國是一個缺乏民主和法治傳統的國家，受長期形成的“下不能犯上”、“等級制”等權力觀念和官僚主義的影響，行政機關在發生爭議時習慣倚仗領導決策或上級命令，并沒有形成法治思維。囿于法治觀念的影響，一些行政機關即使面對行政爭議也不向法院起訴，長此以往，機關訴訟制度必將落空。

（二）機關訴訟制度缺失

我國現有行政訴訟制度主要是圍繞“民告官”的行政糾紛設計的，而行政職權爭議糾紛不同于一般“民告官”的行政糾紛，其審理的內容并不是行政行為的合法性問題，而是行政職權歸屬問題。其涉及到的僅僅是法律問題，主要是行政組織法關于行政機關權限的規定，并不涉及到事實認定問題。因此，行政職權爭議的處理應該與一般“民告官”行政訴訟相區分，否則將遭遇程序上的不便。然而，由于我國行政訴訟尚未實現類型化，從立案、審理到判決都只是一般性的行政訴訟程序規定，將行政職權爭議納入行政訴訟機制，必將遭遇制度缺失和程序操作不暢的尷尬。

（三）司法環境制約

除卻觀念上的落后以及制度的缺失之外，行政職權爭議司法解決的最大困境是司法環境的不盡如人意。一是行政審判不獨立。人民法院應當向人大機關負責并匯報工作，地方人大會不會跨越監督的界限干預審判？目前我國司法不論是人事權還是財產權都掌握在行政機關，其受到行政機關的鉗制比較大。二是法官司法受限。行政職權爭議案件法官必須對不同的公共利益進行權衡。因此，法官必須具備權衡公共利益的資格和能力。

四、行政職權爭議司法解決的法律實現：機關訴訟的實現路徑

在我國當前司法環境之下，其面臨的現實困境也是有著邏輯上的必然性。行政職權爭議的法律實現路徑必定是多樣的，任何謀求一蹴而就的努力都是徒勞的。

（一）健全行政訴訟制度

1、受案范圍。機關訴訟受案范圍應當嚴格遵守法定性。為了保證司法權啟動的審慎性，對于那些較小的行政職權爭議可以采取內部機制處理，而對于那些危害性較大，且明顯擾亂公法秩序的權屬爭議納入機關訴訟的受案范圍。如此，不僅可以減少對現行行政訴訟制度的沖擊，降低訴訟成本，還可以提高行政效率。

2、起訴和受理。行政職權爭議的主體是行政機關，因而行政機關作為機關訴訟的原告資格并無爭議。對于行政相對人能否成為機關訴訟的原告則有諸多爭議。有人認為對于機關訴訟與撤銷訴訟等訴訟類型是“互斥關系”，當行政相對人提起其他行政訴訟可以解決行政職權爭議時沒有必要提起機關訴訟。但是，為了更大程度保障公法秩序和公共利益，對于機關訴訟的原告資格應該為“只要起訴人有明確的法律依據，法院應該受理。”行政相對人作為間接利益人不應該排除在機關訴訟原告范圍之外。

為了保障司法獨立，排除行政機關的不當干預，也為了滿足行政職權爭議對審判的高質量要求，機關訴訟的受理機關應當是中級以上的人民法院。除中央機關之外，受理法院應當要比行政職權爭議機關高一級別。

3、審理。機關訴訟作為處理行政職權糾紛的特殊訴訟類型，其書面審理方式已經基本上在學界達成共識。機關訴訟需要解決的是行政機關之間的行政職權歸屬問題，其并不涉及到行政執法等事實問題，也很少涉及到舉證問題。原則上法院只需要依據行政組織法進行書面審查即可。但是必要時，如法律關于職權的規定并不完善時，需要行政機關提交相關詳細的書面材料，便于法院及時有效的作出裁判。

（二）保障審判獨立

司法權最重要的品質是獨立，審判獨立是保證司法公正的重要前提。針對當前我國司法環境不盡如人意的局面，走出困境的根本出路是一個出路是建立獨立的行政法院，但是我國建立行政法院的條件并不成熟。首先，加大司法審查，實行嚴格的黨政分開。其次，構建法院獨立的人事和財產管理，脫離行政機關的鉗制，淡化行政審判的政治色彩。最后，培養專業行政審判人才，專門負責機關訴訟案件的審理，以法官的能力保證案件的審判質量。

（三）完善行政組織法

行政組織法是規范行政機關的法，它可以明確行政職權歸屬及行政職權的運行，從而保障行政機關的合法和有效運行。我國行政組織法尚不完備，既缺乏行政機關的具體權限，也沒有中央與地方關系的明確規定。這不僅引發了行政職權爭議，同時也制約了依法行政。為此，應該加強行政組織法理論研究，完善行政組織法，明確行政機關的權限歸屬，為法院在審理行政職權爭議時提供法律依據。

五、結論

行政職權爭議的司法解決是建設社會主義法治國家的必然要求。機關訴訟作為解決行政職權爭議的一種新型訴訟類型，其在我國的實現既有著毋庸置疑的必要性，又有著合乎法律的可能性。盡管機關訴訟在我國的實現仍面臨諸多觀念落后、制度缺失、審判不獨立等困境，但是隨著觀念的更新、科學行政訴訟制度的構建等多元化措施的實施和完善，機關訴訟在我國的實現是不言而喻的。

（作者單位：湖南師范大學法學院）