行政允諾行為探析

摘 要 實踐中，行政機關常允諾在未來某一時間內完成某些特定的行政行為。目前在我國行政法學界，對行政允諾法律問題的研究還比較少，特別是行政允諾是否有法律效力及效力大小。行政允諾具有一定的法律效力，行政相對人可以尋求法律途徑對不履行允諾的行政行為進行法律救濟。

關鍵詞 行政允諾 行政行為 法律效力

一、行政允諾的概念

行政允諾，又稱行政承諾，是指行政機關在行政管理過程中，在其職權范圍內作出答應行政相對人或者公眾在一定期限內作為或者不作為某一特定行政行為的意思表示。有些學者將其界定為行政機關的允諾制，體現行政機關的服務功能和態度。行政允諾是一種新型的的行政管理行為，它具有以下特征：（1）行政允諾的主體是行政機關，即行政機關或法律、法規授權享有行政職權的組織。（2）行政允諾基于行政管理目的，并且在法律、法規和行政機關的職權范圍內。如果行政允諾不在行政機關的職權范圍內，就不具有做出該行政允諾的資格。（3）行政允諾是單方的行政行為。它是基于行政相對人請求行政機關或行政機關基于行政管理職能而做出進行某一項行政管理的單方意思表示，不必征得行政相對人同意。（4）行政允諾的形式有決定、命令、通知、通告等書面或口頭方式。（5）行政允諾具有確定力、拘束力、公定力和公信力，行政相對人依照信賴保護原則信賴該允諾而行事。（6）行政機關作出的行政行為必須與允諾相一致，不能反悔，否則將承擔相應的責任。

二、行政允諾的性質考察

對行政允諾性質的爭議主要在于能否確定其行政行為屬性。關于這一點，在對行政行為有比較深入研究的德國也有不同的認識。一種觀點以設立義務的特性為出發點，認為允諾具有處理性，屬于行政行為；另一種觀點認為，允諾沒有包含處理行為，而只是答應實施處理行為，因而不是行政行為。筆者認為，行政允諾具有以下法律性質：

行政允諾是一種獨立的行政管理行為。行政允諾發生在行政領域，其作出是為了更好的履行憲法賦予的經濟和社會管理職能，屬行政執法的具體體現，從法律效果要素來講，允諾行為對相對人的權利義務造成了實質影響，能夠直接產生法律效果而并非沒有處理性，因而性質上屬行政行為當無疑問。但屬于何種類型的行政行為，對此學界所持斷點迥異。最高人民法院《關于規范行政案件案由的通知》將行政合同、行政獎勵、行政允諾、行政給付等并列作為行政行為的種類，筆者認為這明確表示了兩層意思：其一，明確肯定了行政允諾屬行政行為，從而排除認定其作為民事行為的的可能性；其二，明確其是獨立于行政合同、行政獎勵、行政給付等類型的行政行為。行政允諾對的管理表現在為社會公益而設定允諾方面，也表現在確認相對人是否完成指定行為方面。

行政允諾是一種公法上的義務而非私法之債。行政昨天通過意思表示為自身設定一定的負擔義務，既可能是公法上的義務，也可能是私法之債。但很顯然，行政允諾中的行政主體并不符合私法上的經濟人假設前提，允諾的作出并非以實現自身利益最大化為目的，而旨在為社會公共利益履行行政職責。當行政主體不履行或不適當履行負擔義務時，法院若以民事案件受理，則相當于承認相對人請求權基礎為私法之債。而私法上的債，一類為基于法律行為而發生的意定之債，另一類為基于法律規定而發生的法定之債。顯然，行政主體的允諾義務不是法律直接規定，因而不屬于法定之債。但是，行政主體的允諾義務無需當事人的意思配合，況且行政主體沒有包含訂立合同的意思表示。

行政允諾具有雙重性。行政允諾的雙重性是由行政允諾的自身特性決定的。一個行政允諾行為實質上包含兩個行為，即作出允諾行為本身以及是否履行允諾義務的行為。前者主要指行政主體發布帶有允諾內容的規范性文件或通告行為，而后者在行政允諾糾紛案件中通常表現為行政主體的不履行或不適當履行允諾義務的行為。因此，法院在審理案件時，應對同一允諾行為中的兩個行政行為作出適當區分，并就其合理性、合法性問題作出判斷。

三、行政允諾的法律效力

行政允諾有其獨特的特點，那么行政允諾是否具有法律效力呢？有人認為，行政允諾的這種單方意思表示決定了行政允諾僅對允諾者產生拘束力，因而缺失法律關系的相對方，故僅僅是一種自我約束，不能演變為行政法上的強制力。筆者認為，行政允諾是行使行政管理職權的表現，具有國家權力性質，一旦作出允諾，即與行政相對人形成行政法律關系。行政允諾的對象是行政相對人或公眾，行政機關作出的允諾行為將直接影響行政相對人的權利、義務或者公眾的相關活動。行政允諾的內容必須在法律、法規規定和行政管理的范圍之內。行政機關應當言行一致，不能為實現其允諾的內容將承擔行政法律責任。行政允諾是代表國家作出的公權力行為，國家對行政機關沒有實現其允諾的行為承擔責任。

因此，給付性允諾、時效性允諾、獎勵懸賞性、服務性允諾等行政允諾行為都具有相應的法律效力。行政允諾的目的是為了實現治理社會、促進經濟發展、促進行政機關依法行政、提高管理效率、規范社會秩序等社會公共利益，具有宏觀性和行政調解的性質。這樣不僅對行政相對人合法權利的保護具有重要的意義，更重要的是公眾對政府的信賴，如果失去了公眾的信賴，那么政府的威信將大打折扣。沒有法律效力的行政允諾無論對行政機關還是行政相對人來說，都是毫無意義的，行政允諾包含的價值就在于承諾、信賴和公平。

四、結語

行政允諾在實踐中的發展趨勢已凸顯出走在立法和理論之前的狀況，為防止各種隨意性允諾行為的可能發生，未來立法應盡快將其納入規范，意義不僅規范行政主體依法行政，建立政府誠信和樹立政府權威，而且有助于此類糾紛的妥善解決，避免國家利益受損。

參考文獻：

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（作者單位：湘潭大學法學院）