試論我國稅收授權立法

摘 要 我國目前多數稅收法律規范都是國務院接受全國人大及其常委會授權立法，僅有四部全國人大及其常委所制定，我們所熟知的增值稅和營業稅都是國務院制定的暫行條例。稅收授權立法建立健全了稅收法律規范體系，但也產生一些問題，本文就此從稅收授權立法的依據、現狀及原因和建議方面進行探討。

關鍵詞 稅收 授權立法 轉授權

一、我國稅收授權立法的依據

稅收授權立法是指立法主體根據憲法或憲法性法律文件的規定，通過授權法或授權決定的形式，將稅收立法權授予同級或下級機關行使的法律制度。

在我國有關立法活動有專門的《立法法》規范。根據《立法法》第九條規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”，從中可以看出，《立法法》第八條法律保留是有例外的，這也就為稅收授權立法開了道口子。

在立法實踐中，具體是全國人大及其常務涉及稅收授權立法的兩個文件，第一個是1984年9月18日第六屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過的 《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例草案試行的決定》，其中規定：“決定授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發布試行，再根據試行的經驗加以修訂，提請全國人民代表大會常務委員會審議。國務院發布試行的以上稅收條例草案，不適用于中外合資經營企業和外商企業”，不過該條款已經失效（十一屆全國人大常委會在2009年6月廢止）。第二個是1985年4月10日第六屆全國人民代表大會第三次會議通過的《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者有關條例的決定》，其中規定：“授權國務院對于有關經濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據憲法，在同有關法律和全國人民代表大會及其常務委員會的有關決議的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規定或者條例，頒布實施，并報全國人民代表大會常務委員會備案。經過實踐檢驗，條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會制定法律。” 根據兩個個文件，國務院可以就相關稅收問題制定暫行條列，前提是法律沒有規定及與憲法法律不向違背。

二、我國稅收授權立法的問題及分析

就我國目前的稅收法律規范體系來說，只有四部是全國人大及其常委立法，分別是《稅收征管法》、《企業所得稅法》、《個人所得稅法》和《車船稅法》，其中一部稅收程序法，另外三部分別規范企業所得稅、個人所得稅和車船稅三個稅種。其他十幾個稅種都是人大授權立法，頒布的是暫行條例，可見在我國稅收授權立法十分普遍，除此之外還有大量國務院部委制定的相關實施細則。

（一）稅收立法授權范圍界定不明

不論是《立法法》第九條還是上述兩個授權立法文件的規定，都沒有嚴格限定授權立法的范圍，也就是說授權立法內容不具體，甚至可以說是模糊不清。

導致了授權立法沒有標準和節制。體現在兩個方面，一是全國人大及其常委對國務院進行立法授權，沒有明確其范圍，如上文所述的《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者有關條例的決定》，就存在立法上的邏輯漏洞，造成我國稅收法律規范體系混亂，納稅者和征稅者都無所適從；二是憲法和相關法律沒有對征稅權的內容做出相應的規定，從而使得國務院有隨意開征稅種之權，這不符合稅收法定原則，也不是現代法治國家原則。

（二）稅收立法授權主體轉授權現象

根據上述提及的兩個文件，國務院可就相關事項制定暫行的規定或者條例。但是現實情況是，國務院的稅收立法活動，除簡單地以條例、暫行條例形式頒行了除稅收法律以外的稅收實體法及稅收程序法外，還將條例中重要的條款部分轉授給國家稅務總局或財政部、各省市、自治區人民政府等行政機關，由國家稅務總局或財政部再根據國務院授權制定實施細則，各省、自治區、直轄市根據財政部的授權頒行補充規定。《立法法》第十條規定“被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關”，國務院的授權行為明顯違反上述規定，屬于授權立法的轉授行為，實屬違法。其危害性是顯而易見的，可以說是稅收法律規范體系混亂問題的根源，稅法結構復雜、零亂，造成納稅人無法適從，執法者執法困難的局面。

三、完善我國稅收授權立法的建議

（一）稅收立憲，明確稅收法定原則

我國憲法直接涉及稅收條款的僅有第56條所規定“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”。該條只是簡單的以國家視角，確立公民的納稅義務。憲法，本應強調限制國家公權力，保障公民基本權利。簡簡單單規定公民納稅義務，卻沒有對政府征稅權有任何限制規定，實為不妥。權力必須被制衡，征稅權也一樣，其關系到公民最為基本的財產權，是切身利益所在。完善稅收授權立法，最根本的就是規范征稅權，明確征稅權的主體、征稅權的范圍、征稅權的程序。憲法既然有公民納稅義務條款，更不能對征稅權置之不理。

（二）完善稅收授權立法監督和控制

目前主要監督程序有兩個：一是授權審查程序；二是備案程序。前者監督被授權主體是否嚴格按照授權的目的和范圍行使稅收立法權。后者要求被授權主體在法定時限內報授權決定的機關備案。完善稅收授權立法監督和控制，從立法過程來看，就是立法前和立法后的監督和控制。因稅收立法授權范圍很寬泛，所以必須明確確立授權立法的批準和備案制度。而立法后監督主要是兩個方面，一是主動的，授權立法機關監督自主開展對稅收授權立法的審查監督工作。二是被動的，由納稅相關人啟動，也就是從司法角度，將授權稅收法律規范納入行政訴訟受案范圍，如若相關稅收法律規范有與上位法相抵觸、或超越立法權限、或違反法定立法程序，切實保護相關納稅公民的利益。

參考文獻：

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[2]王鴻雁.稅收的憲政分析[J].廈門大學，2005（1）.

[3]鄧世豹.授權立法的法理思考[M].中國人民公安大學出版社，2002.

（作者單位：湘潭大學法學院）