制裁，一盤難測的棋

美國，華盛頓財政大樓。

一群年輕人圍繞在會議桌旁，討論著可能的進攻目標，午夜來臨，誰應該給歐洲撥打電話，內容要說些什么正在激烈上演。墻壁上，喀布爾、德黑蘭、波哥大當地的時間鐘異常顯眼。

這是現代的美國作戰室，近幾個月，頻繁的作戰會議在美國財政部內部，而不是五角大樓召開。他們手中的武器不是無人駕駛飛機或者導彈，而是貨幣。主導這一切的是低調卻強大的美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）。

亞當·舒賓是OFAC主任，他在最近一次的會議上對自己的團隊表達了的感謝，感謝團隊通宵達旦地設計出那些針對俄羅斯高級官員以及俄羅斯總統普京在烏克蘭危機中的制裁。之后，他們要討論的是，如果俄羅斯繼續步步緊逼，要如何進一步擴大這一制裁。

事實上，自從進入21世紀以來，經濟制裁就替代了軍事戰爭成為西方國家遏制對手的主要手段。根據彼得森國際經濟研究所資料顯示，自2000起，就有超過20個國家得到如此待遇。

憑借著強大的政治、經濟實力，西方國家在國際貿易中扮演著判罰的角色。《經濟學人》評價說：“不戰而屈人之兵，經濟制裁在21世紀有了新的用武之地”。

但為什么同樣是經濟制裁，對伊朗只實行了一年多，其就與國際社會達成臨時協議，但是西方國家對朝鮮實施了幾十年制裁依舊沒能解決朝鮮核問題？是社會制度的區別？還是因為技術的發展？

戰斗最前線

經過公投以及一系列的文件程序，俄羅斯迎回了“與祖國多年失散的游子”，顯然，西方不愿意看到這一幕。

就在克里米亞公投的同一天，奧巴馬追加了對俄羅斯的懲罰，并簽署了13661號行政命令。4天之后，美國財政部根據奧巴馬的行政令，將16名俄羅斯官員、4名俄羅斯領導層核心成員和俄羅斯第十七大銀行“俄羅斯銀行”列為制裁對象，禁止他們和美國金融系統有關系，并凍結他們在美國司法管轄范圍內的資產，禁止美國公民或者實體與之交易。

“我們對俄羅斯挑釁行動的直接反應將是繼續使其付出代價。”奧巴馬如是說。

但分析后不難發現，這樣的制裁在一定程度上是象征性的，和意欲損害俄羅斯經濟相比，其制裁更主要的是為了向普京傳遞信息——美國鮮有制裁國家元首的案例，于是美國的制裁名單就變成了對普京“朋友圈”的制裁。這些人中有普京在克格勃時期的同事、小時候一塊練柔道的羅滕貝格兄弟、曾經一起玩冰上曲棍球的季姆琴科。他們如今都已經成長為俄羅斯能源市場的巨子或銀行家。

盡管現在美國對俄羅斯的制裁還處于“傳遞信息階段”，不能否認的是，從朝鮮到伊朗，再到敘利亞、烏克蘭危機，奧巴馬和前任小布什越來越多地用金融戰的方式打擊對手，而非加重美軍負擔的軍事方式。這使得OFAC作戰室成為某種程度上美國及其盟友的戰斗前線。

這一戰斗前線在伊朗問題上表現斐然。2010年在伊朗核危機時，美國財政部相繼切斷了伊朗各銀行與世界金融網的聯系，最后孤立了伊朗中央銀行，打擊了伊朗的石油貿易。最終受到制裁的影響，伊朗經濟放緩，伊朗也最終回到談判桌。

為何美國財政部有如此大的影響？事實上，這與美國壓倒性的金融實力有密切聯系。在國際貿易中，大部分貿易使用的國際貨幣是美元，結算則需要通過華爾街的大銀行和紐約聯邦銀行，一旦美國當局點名要求“禁止交易”，這些被點名的國家、企業和個人在與外國進行貿易時將受到很大的限制。

此外，世界各地的銀行由于擔心被排除在美國市場之外，也都積極遵守美國制定的名單，美國也獎勵這一行為。

這也造就了美國成為世界上運用制裁次數最多的國家。

除卻上文所說的制裁俄羅斯，根據美國彼得森國際研究所的研究資料，整個20世紀，國家及國際組織共發起經濟制裁204起，其中1944年之前有16起，二戰結束后有188起。在這些經濟制裁案例中，美國單獨發起的有71起。到了21世紀，2000年-2012年，共有20個國家受到制裁，美國都參與其中。

較之軍事打擊，非武力制裁有著明顯的優勢。現代社會發達的科技使得世界各國基本上沒有什么“秘密”可以保留。與此同時，高精密武器對平民的傷害達到前所未有的程度。

當殘酷的軍事打擊的圖片傳遍世界各地時，實施國面臨國際社會的譴責與壓力也越發巨大，當然從經濟角度考量，昂貴的先進武器使得軍事打擊比起經濟等制裁來說，代價要沉重很多。

新金融戰爭時代已經到來？

當國與國之間，國家與國際組織之間發生矛盾糾紛時，被稱為“非暴力”的制裁真的能起到預定的效果嗎？答案似乎是肯定的，但研究發現，事實并非如此。

彼得森國際經濟研究所研究員Gary Hufbauer和他的同事檢查了20世紀的174個經濟制裁案例得到一個結論，只有約1/3的時間有效。他表示：“它們的影響是很小的。很多只是外交措施和套話……我們認為制裁只有中等作用，但民意卻認為它們很有效。”

以美國與其他國家因為南非種族隔離制度制裁南非為例，很多美國人自豪地認為，貿易制裁是南非種族隔離制度崩潰的關鍵因素，然而事實卻并非如此。

一個典型的證據是，雖然制裁的確迫使南非停止出售克魯格金幣，但該國大規模的黃金出口從來沒有受到沖擊。

然而，根據經濟學家Philip I. Levy數年前在哈佛大學的觀察，“鑒于貿易制裁很小的經濟影響，支持制裁措施效果的觀點最終轉移到了對執政黨的心理影響上。”

同樣的結論也可以應用在伊朗核問題上，始于2010年的美國與西方對伊朗的制裁措施看起來是有效的，因為從結果上來看，伊朗最終回到了談判桌。

當然，更多的制裁并未能達到效果。在對伊拉克的制裁中，眾多平民無辜受到牽連，肥料、殺蟲劑、動物飼料因為被認為有“雙重作用”被禁運，平民的生活受到極大的影響。英國人約翰·皮爾杰甚至將這一狀況寫在《一場針對平民的戰爭》一書中。

但是隨著技術的發展，制裁因為技術的發展出現了明顯的變化。正如在小布什時代幫助實施制裁的Jun Zarate表示：“這已經不再是關于你是否能在德黑蘭的街頭上買到綠箭口香糖，而是一個政權是否能融資支付更為需要的東西。”Zarate將之稱為“金融戰爭的新時代”。

在此次美國針對俄羅斯的制裁中，這一技術被充分得到應用——制裁的對象僅限于普京的“朋友圈”。

從21世紀的制裁中，我們能學習到什么？一個很明顯的事實是，當制裁不再是單方國家發起時，那么制裁效果會更好。對比古巴與伊朗，就能看出其中明顯的差異。

同樣，上世紀被大量運用的封鎖和進口禁令很大程度上已經開始變得過時。有系統地封殺進入全球銀行體系的渠道，從根本上迫使該國與其他愿意與其貿易的國家進行以物易物的貿易，通常是更好的替代方案。美國制裁俄羅斯即是很好的例證，這樣做成本更低，因為其更多依賴計算機而不是戰艦。

當然，隨著民主在全球范圍內的推廣，選民亦成為影響制裁結果的重要因素——當受制裁國國內存在大量政治活躍的選民，并與美國有相同的目標時，那么制裁將是最有力的工具。

那么，應該如何看待制裁？Gary Hufbauer的觀點值得銘記：“呼吁太多的制裁是錯誤的。制裁可以給一個政府施壓，迫使它們改正和減少其行為，但制裁難以改變一個國家的領導層。”

Fiona根據《經濟學人》、彭博社、彼得森國際經濟研究所、《反思經濟制裁》一書綜合編譯。