自貿區建設的本意和目的

28.78平方公里的上海自貿區，緊鄰東海100公里黃金海岸線。這里企業已經擠得站不了腳，絲毫看不見以往開發區大興土木的景象。但在外表的平靜之下，卻涌動著波濤。

作為全面深化改革的重要舉措，上海自貿區不是政策洼地，而是制度創新的試驗田。目前看來，上海自貿區正在朝著預定目標前進。遇到了一些問題，也形成了一些經驗，但哪些能復制推廣，需要從長計議。

現在最重要的問題，是通過上海自貿區的實踐，讓社會各界搞清楚自貿區建設的本意和目的。只有這樣，才能發揮自貿區在全面深化改革中的重要作用。

形成體制機制創新的改革意愿

目前，要解決的第一個問題，就是盡快形成體制機制創新的改革意愿。不管是中央還是地方，這是一個大問題?，F在阻礙改革意愿形成的阻力主要來自以下幾個方面：

首先，對傳統思維方式的路徑依賴。

很多人到上海自貿區來看過，他們質疑“你們這里什么也沒有啊，連形態規劃都沒有”。我跟他們說，上海自貿試驗區不會走“跑馬圈地上基礎設施，特殊政策搞招商引資”的老路，政府職能的轉變是看不見的。對此，大家覺得很難理解。

其實，當時在申報自貿園區時，也想過要爭取優惠政策，但中央的態度非常明確，就是不讓你走老路，堅決不松口，不允許按照原來的傳統模式做下去。

其次，改革本身進入深水區。

選擇某一個點推進改革，目的總是小處著眼，大處開花，面上收獲。現在的問題是總體方案可能做得很好，但到落實時，處處都是障礙。哪個部門缺乏改革的意愿，卡一下，體制機制的創新就很難順利推進。

最后，企業的內部治理結構不改變，也很難在微觀層面形成改革的意愿。我們的企業是在經濟體制轉型的特殊政策環境下成長起來的，已經習慣于法制不完備、不透明的營商環境，當他們發現這里是要搞國際化、法制化的營商環境時，就會感到很不適應。有的企業負責人到上海自貿區看一圈，覺得沒有什么噱頭，轉身就走了。

通過擴大對外開放來倒逼改革

有了改革的意愿，接下來要解決的就是改革的動力問題。當前，中國面臨的經濟全球化內外部環境已經發生質的變化，這種變化為我們提供了以開放倒逼改革的動力。

第一是全球產業鏈的變化。經過近30年的經濟全球化發展，全球市場的重心已逐步向新興國家轉移，跨國公司的全球生產布局已經由30年前的離岸布局為主轉向近年來的近岸布局為主?？鐕镜侥氵@里來投資，主要看中的是本地市場，不再是加工貿易，這是第一個大變化。但現在，很多地方關于如何擴大對外開放的概念還是停留在離岸布局的全球產業鏈階段，還在大規模地建造港口、鐵路，建各種各樣的出口加工區。其實，這個時代已經過去了。

第二是全球價值鏈的變化。全球價值鏈的高端正向智能制造與數字化服務融合的創新平臺轉移。比如物聯網加數據無線傳輸、云計算加大數據、智能終端加虛擬社區，幾乎所有的產業都將在這個創新系統中被整合。

第三是服務與貨物融合的貿易逐步成為貿易的主體。全球價值鏈中服務貿易所提供的價值，將會占越來越大的比重。

這三個變化，一定會引起全球貿易和投資規則的變化。其標志即是21世紀新議題不斷出現。

這些新議題包括：數字貿易自由化、本土化壁壘、反賄賂與透明度、廣泛的市場準入承諾、勞工環境與競爭中立等。

所謂的21世紀新議題，是不以人的意志為轉移的客觀存在。我們為什么不利用機會積極參與全球新議題的制定過程，以此來倒逼改革呢？

中國是一個正在迅速崛起但同時又可能在逼近中等收入陷阱的發展中大國。我們必須營造一個良好的外部環境，沒有必要去顛覆現有的全球貿易和投資規則體系，要去適應、參與、改造它。

適應是參與的前提，參與是改造的前提，又是適應的前提。所以上海自貿區總體方案確定的目標中，核心是建立一個國際化、法制化的營商環境。上海自貿區總體方案的改革理念就是國際化、高標準。

厘清三個問題

改革的意愿和動力問題解決以后，關鍵是如何實施？我認為這要厘清三件事情。

第一，自貿區建設任重而道遠。我認為自貿區從掛牌到現在，最重要的是邁出了改革的第一步。比如，什么是國家治理體系的現代化？國家治理體系現代化的標志之一就是治理的透明化。上海自貿區施行對外商投資準入的負面清單管理模式改革，就是走向治理體系現代化的重要一步。又比如，什么是國家治理能力的現代化？國家治理能力現代化的標志之一就是對市場監管能力的加強。如果是政府在資源的配置中發揮決定性作用，那政府治理經濟的主要手段之一就是審批；如果是市場在資源配置中發揮決定性作用，那政府治理經濟的主要手段之一就是監管。政府職能從以審批為主到以監管為主，這就是治理能力的現代化。上海自貿區推進以事前審批為主轉向以事中、事后監管為主的政府職能轉變改革，就是走向治理能力現代化的重要一步。如此重大的改革，不可能一蹴而就，我們要沉得住氣，不要急于求成。

第二，要從物理擴區到功能擴區。很多人認為上海自貿區的試驗范圍太小了。其實總體方案中有兩句話：探索把貨物貿易和服務貿易區分開的方案；同時區域內注冊的企業允許在區外再注冊、投資，但要保證進行全過程的跟蹤和監管。所以上海自貿區已經不是28.78平方公里的物理概念，已經實現了功能擴區。

特別是服務業，它沒有鐵絲網，攔都攔不住。數字貿易、因特網也可以擴展到全國范圍。如果我們把上海自貿區體制機制創新成果集中向一個特定的產業或區域復制和推廣，這就是一個功能擴區的過程。我認為，采取功能擴區的方式更加能體現中央以開放倒逼改革的精神。

第三，允許和鼓勵地方政府大膽探索。中央要求以法制化的精神來進行改革，但要改革的，恰恰是法律，這就會有矛盾。比如，在上海自貿區，擴大企業投資準入的法律依據是什么？很顯然，以上海市政府部門規定為依據是不夠的，因為企業會擔心未來法律保障的問題。因此，全國人大需要繼續擴大上海通過地方立法進行先行先試的授權。