重新“發現”自貿區

4月9日至22日，61名中央及各地分管經濟示范區的領導干部及相關企業負責人齊聚上海，閉門學習“自貿區建設”。

在浦東干部學院108教室里，討論乃至爭吵聲此起彼伏。

“要提高效率，也要控制風險。”一名來自中央機關的學員說。另一名企業學員則認為：“步子要再大一點，動起來再糾錯。”

省市地方的學員態度更復雜。有羨慕上海的，有力贊上海倒逼部委改革的，更有人反復打聽“上海是不是還有未公布、暗地里實行的小政策？”

多數學員希望中央盡快放開自貿區試點。

自2013年9月上海自貿區掛牌以來，“自貿區”成為繼經濟特區、綜合改革試驗區保稅區等之后又一個“香餑餑”。一些省區市負責人甚至直言不諱把它當成新一輪政策洼地和招商引資的利器。

這顯然違背中央將自貿區建設作為深化改革試點的初衷。據《財經國家周刊》記者從相關部門了解到，今年內恐將不再批復新的自貿區試點。

“他們討論得非常激烈，也體現出自貿區探索過程中面臨的問題：申報遍地開花，但不少地區對自貿區認識不足。”浦東干部學院常務副院長馮俊總結說。

遍地開花

據《財經國家周刊》記者統計，在2014年各省區市政府工作報告中，至少有27個省區市明確寫到要申報、對接或建設“自貿區”，并將其列入2014年的重點工作。只有北京、山西、青海3省未提及建設自貿區的目標。

沿海地區申報自貿區的熱情最高。福建提出要發揮廈門對接臺灣的優勢；浙江大力支持舟山群島新區申報建設自貿區；山東申請試點建設青島自貿區；河北積極爭取在曹妃甸設立自貿區。

而此前就被多方看好的天津和廣東更有底氣。天津市政府領導3月5日透露，天津自貿區方案已得到30多個國家部委意見反饋，“全部贊同”，只等國務院最后批準。一天后，廣東省政府領導也宣布：“粵港澳自貿區進展順利，國務院各部委所有涉及部門總體上是非常支持的。”

在浦東干部學院的課堂討論中，不少學員認為，天津和廣東的軟硬實力條件最好，人員思想認識最到位，來自天津和廣東的學員說起自貿區也是最“門兒清”。

內陸地區申報自貿區也“不甘落后”。河南、湖北、安徽、四川、重慶等省市紛紛提出設立自貿區的目標，希望加快建設內陸開放高地。

其中，河南提出要做好鄭州自貿區和藥品、汽車指定口岸申報工作；四川支持成都爭創西部內陸自貿區；安徽支持合肥加強與上海自貿區對接；遼寧希望國家批準設立大連自貿區；貴州認為申報自貿區“有需求，有必要”；湖北則在推進武漢內陸自由貿易試驗區申報的同時，加大推進長江經濟帶開放開發工作力度，深入推進長江中游城市群一體化建設。

此外，不少沿邊省區也提出了建立邊境自貿區的口號。寧夏、新疆、廣西、內蒙古、黑龍江等都提出申請邊境自貿區。

黑龍江提出要實施《黑龍江和內蒙古東北部地區沿邊開發開放規劃》，積極爭取國家在保稅區、自由貿易區建設等方面的支持；寧夏申請設立中阿自由貿易區，先行先試保稅物流、旅游免簽、購物離境退稅等新政策；內蒙古、廣西也分別籌劃建立中蒙邊境自貿區、中越自貿區，希望借此推動與邊境國家貿易。

為了提高申報的成功率，各地都花了很大的心思。

“一般情況下，方案要體現各地的特色，地方需要具備一定的基礎。”浙江省海洋經濟工作辦公室專職副主任張善坤說，比如廣東鎖定粵港澳，福建突出對臺優勢，山東則強調中日韓合作，浙江定位為大宗商品交易和海洋經濟，四川定位為科技型貿易區。“但更重要的是，還要突出對國家層面的戰略意義是什么。”

然而，《財經國家周刊》記者了解到，即便中央強調自貿區建設“不可一哄而上”，不少省區市仍要求地方廳局、當地人民銀行、銀監會、海關等機構，到北京“跑部”，“一一拜訪”，以求得各部委表態和答復。不少地方相關工作人員和部委工作人員也都在抱怨：各地動輒十幾人“跑部”爭奪自貿區耗心費力，“而且各說各的話，各吹各的號”。

“自貿區不是什么”

各地申報自貿區的心態非常復雜。有改革的實際需要，有對地區間博弈和競爭的擔憂，亦有將自貿區等同于優惠政策的傳統路徑依賴。

“既是政績需要，也是改革需要，各地都在尋找改革的突破口。”張善坤說，目前各地轉型壓力很大，都在想辦法捕捉改革的機會。

地區之間既是合作的關系，也是競爭的關系。“環渤海要轉型升級，中西部也要加快開放，大家都很迫切。”天津東疆保稅港區管委會副主任張忠東表示。

比如“虹吸效應”就成為上海周邊其他省份的擔憂。這些省份均認為上海自貿區賦予企業的國際化運營、貿易便利化、金融自由化等優惠政策，會直接促使有海外業務的企業將一些總部功能放到上海。這對周邊地區擴大進出口和招商引資工作會造成一定影響。

“上海自貿區不到6個月，就有近一萬家企業注冊，我們招商6年還不到1000家。”一位內陸省份發改委副主任告訴《財經國家周刊》記者，他擔心區域間的差異會因此被拉大，“有水的地方淹死，沒水的地方干死”。

記者在采訪中發現，并非各地都真正透徹理解了中央設立自貿區的意圖。“憑心而論，對自貿區本身的了解還存在著距離，如果不客氣地說，有的恐怕是政治性表態因素更大一些。”保監會福建局副局長吳朝生接受《財經國家周刊》記者采訪時說。

而前述內陸省份發改委副主任也坦言：“如果我們不申報，別人會說我們沒有積極性，沒有改革的姿態。”他擔心的是，如果各地都盲目盲動地折騰，恐怕就會出現問題。

更普遍的情況則是，不少地區把自貿區當成新的“開發區”，舊酒換新瓶，以獲得國家優惠政策和投資。比如浙江申報的舟山群島新區，目前已是央企鐵礦石和石油基地，而河北的曹妃甸仍沿襲招商引資老路，政府官員堵在到訪企業家房間門口，提出免費提供一千畝地，希望企業幫助建設新城，“第二天就把對方嚇跑了”。

“申辦自貿區的激情在全國是普遍高漲的，大家認為自貿區會成為一個新的政策洼地，從而使自己能發展更快一些，這個心情完全是可以理解的。”2014全國“兩會”期間，國務院副總理汪洋在面對安徽代表團要申建自貿區時作出上述表態。隨后，他又一針見血地指出：“最關鍵的是，大家都覺得這是個政策，我得拿，但這政策到底是什么，還沒有真正搞清楚。”

《財經國家周刊》記者獲悉，在一些省份的自貿區申報方案中，甚至遺漏最重要的“負面清單”。而在上海《自由貿易試驗區總體方案》所列的9項主要任務和措施中，“探索建立負面清單管理模式”位列第三，排名僅在“深化行政管理體制改革”、“擴大服務業開放”之后。

類似的認識誤區并不鮮見。早在上海自貿區運行之初，市場普遍以為，必須借助大幅減免稅，才能集聚財氣和人氣。外界將香港地區、新加坡等的稅收政策列舉出來，以推測上海自貿區應該給出哪種稅收優惠。

結果讓人有些“失望”。上海自貿區封關運行半年來，沒有任何具體的減免稅政策出臺。

上海自貿區管委會副主任朱民告訴《財經國家周刊》記者，一直以來，不斷有人詢問他：“上海自貿區到底有沒有優惠政策在暗地里實行。”他則不斷地解釋：“上海所有的政策都是對外直接公布的，沒有任何神秘感。”

“所得稅優惠并不屬于多邊或者雙邊貿易的談判內容，并且在自貿區內實行稅收優惠容易造成政策洼地，也并不符合自貿區改革的初衷。”全國政協常委、上海市政府參事室主任王新奎告訴《財經國家周刊》記者。

“20多年以來，大家對以優惠政策、特殊政策為導向的特殊監管區已經習慣了。”王新奎說，很多人都問他，上海自貿區是什么，而他卻花了很大精力跟他們講“自貿區不是什么”。

上海自貿區的方案修訂過程，就是一個不斷探索“自貿區”職能和改革方向的過程。從側重制造業投資準入，到解決服務業的投資準入與服務貿易的便利化，從一開始希望有優惠政策到最終要求營造一個國際化的營商環境，這是思路上的根本轉變。

“中央要求上海在沒有特殊政策和優惠政策的情況下，能夠試驗出一套經驗，而且這個經驗是可復制、可推廣的。”王新奎說。

上海市委書記韓正也強調，建設上海自貿區，核心任務是制度創新，“改革難度大、考驗多”，許多內容涉及“改革深水區”。

幾個月來，從外商投資“負面清單”管理、工商注冊登記制度改革、海關通關便利化改革、一系列金改細則落地，到最新獲批試點國際貿易“單一窗口”監管……上海自貿區用事實表明：自貿區要做的是制度改革的高地，而非尋求政策優惠的洼地。

“優惠政策總有用完的一天，而規范的自貿區運行規則，優質的自貿區政府服務，其活力卻是無窮無盡。”朱民說。

推廣難題

上海自貿區的建設目標，除了成為中國經濟擴大開放、深化改革的試驗田，還需要形成在全國可復制、可推廣的制度性建設方案。

“對其他地區申報自貿區樂見其成，改革既需要排頭兵，也需要同盟軍。”上海自貿區管委會副主任朱民告訴《財經國家周刊》記者。

采訪中，各地對全國盡快放開自貿區試點的愿望很迫切。在吳朝生看來，上海自貿區目前面臨“時空逼仄”的障礙：“整個試驗區不滿30平方公里，而且被分割成一塊一塊的，按中央的總體方案倒計時，時間上也只剩兩年多。”

浙江省海洋經濟工作辦公室專職副主任張善坤認為，上海自貿區一個明顯的特點主要是服務業的開放，不足以代表先進制造業的開放，“如果三大產業都需要試驗，則需要其他地區來彌補”。

天津東疆保稅港區管委會副主任張忠東亦建議打開多點支撐的自貿區開放格局，“中國太大了，沒有兩個園區是一模一樣的，既有共性，又有個性，多點一起推進，更有適用性。這樣既能適度給上海減壓，其他地區轉型升級壓力也小一點。”

學習上海有難度，也成為各地的共識。

上海自貿區有濃厚的上海印記。從硬件上看，它由外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、浦東機場綜合保稅區、洋山保稅港區四塊組成，基礎較好、運轉有效，其他地區很少具備這樣的條件；從軟件上看，上海作為改革開放前沿，思想先進、思路開闊、思維縝密，其他地區也難以比擬。

“上海金融集聚性、高端性，其他地方很難學。而且上海的企業信用管理和部門之間的信息共享平臺，都做得很好。各地的市場化、法制化的環境不同，建立的難度和進程、效果會大大不同，這都是無法復制的軟環境。”吳朝生說。

這些先天條件下形成的經驗，能否向基礎條件尚不具備的其他地區推廣？

采訪中，一些地區認為“可復制、可推廣”不一定是“必復制、必推廣”。中國地域差別這么大，各地發展如此不平衡，上海模式未必就是中國模式的全部內涵。“可以根據各個地方的特色，具體調整來設立不同的自貿區，完全是可能的。”廈門市副市長張燦民認為。

張善坤希望中央能成立類似于全面深化改革領導小組這樣的領導協調機構，對全國的自貿區建設和推廣進行頂層設計、統一推進，以開放促改革。在他看來，改革、開放兩個輪子，目前對“改革”關注更重一點，“開放”則輕一點。

如何推廣復制上海自貿區的成功經驗？張善坤建議可以嘗試兩種途徑：一是條條推廣，上海成功一條，往各地推廣一條；二是塊塊推廣，比如試驗一年時間后，擴大到更大區域。

吳朝生則建議打破固有的模式進行創新，點面結合進行“壓力測試”，以提速試驗：中央方面“以進為退”，提出入圍試驗自貿區“資格”的指導意見或原則，有些明確講，有些量化講，“定個門檻，比如想要政策洼地你就別來申報”，這是通過“頂層設計”對試驗加以引導。

地方上則“以退為進”，在中央的指導原則下，以上海為參照系或坐標，自主進行正負兩方面模擬的“壓力測試”，猶如高考前的模擬考試，看看自己的真實實力，“本科線都上不了，你就別總想著上清華北大”。

這樣兩個梯隊、兩條腿走路的做法，既有助于中央政府盡快掌握、總結共性，又有助于有條件的地方政府真正站上國家級試驗平臺。“其結果是放大試驗的時空。”吳朝生說。

而上海自貿區經過半年多的試驗，朱民總結認為：“有些成功經驗，不管地方申不申報自貿區，中央都要往下推行。另外，比如由事前審批轉為事中事后監管，轉變政府職能，沒有自貿區的牌子，地方也能做。先上車，后買票也可能做得很好，自貿區只是一個載體。”

“如果上海的負面清單是190項 ，有的省份地區可能要290項，或者更多。先不要著急想沒有條件做的事。”吳朝生說。

王新奎也提醒說，如果要避免對自貿區一哄而上、急功近利，各地還需要苦練內功，“我勸希望申報自貿區試點的地區，不要只想著搞基礎建設、招商引資，這個時代已經過去了”。