我國嚴控土地流轉“大躍進”

農村土地流轉成為政策監管的重要地帶。2月21日，農業部發出通知，要求切實做好農村土地承包經營權流轉工作，保證土地流轉規范有序進行。

2月23日，農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇接受采訪時表示，要看到推進土地流轉過程的長期性、復雜性，因地制宜、循序漸進，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。

財經評論員李文海告訴筆者，改革的風險控制已經被高層多次提到，無規矩不成方圓，改革的探索也需要劃定紅線，避免一改就亂。

流轉比例達26%

據農業部統計，截至2013年年底，全國承包耕地流轉面積3.4億畝，是2008年年底的3.1倍，流轉比例達到26%，比2008年年底提高17.1個百分點。當前，全國還有三分之二的縣和鄉鎮沒有建立土地流轉服務平臺，有近40%的土地流轉未簽訂合同，去年受理土地流轉糾紛達18.8萬件。

十八屆三中全會《決定》中，土地制度改革是一個亮點。浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰表示，土地對于地方政府意味著城市發展空間，在當前更意味著可支配的財政能力。任何改革措施如果改變地方政府獲得土地的難度和規模，就會對地方政府產生重大影響。

去年11月14日，安徽省決定在全省20個縣（區）開展農村綜合改革示范試點工作，農村集體建設用地可以通過轉讓、出租等方式流轉，用于工業、商業、旅游和農民住宅小區建設，未來還將建設統一的城鄉土地交易市場。

隨后，很多地方也顯示了對土地流轉的熱情，但多家媒體都曾報道過土地流轉后的種種亂象，主要集中在農戶權益得不到保障以及被流轉土地涉及非農產業等問題。

中國社科院農村發展研究所一位研究員告訴筆者，有的城市資本到農村圈地是為了投機，或套取政府補貼，或是為了建立本系統的“食品基地”。所有這些目標，都可能背離土地經營“適度規模”的要求。

不得損害農民權益

農業部的新通知顯然是有的放矢。比如，在土地流轉中，要始終堅持依法自愿有償原則，不得損害農民權益、不得改變土地用途、不得破壞農業綜合生產能力。

通知還明確，土地流轉的主體是農戶，任何組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。

張紅宇表示，法律規定，我國農村集體土地實行農戶家庭承包經營，依法承包土地、流轉土地是農民的核心權益，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，均應當由承包農戶自主決定，由農民說了算，任何組織和個人不能強迫和限制。

李文海告訴筆者，作為擁有土地的個體農戶是權益最難被保障的群體，一旦將土地出租，一系列基本生存問題就將迎面而來。而農民往往是對未來判斷能力較差的群體，維護自身權益能力也較差，且容易做出只利于當下，不利于長遠的事情。

張紅宇直言，一些地方片面追求流轉規模和流轉比例，靠行政命令下指標、定任務、趕速度，損害了農民利益。問題出在急于求成，越位、干預過多，代替市場作用，代替農民做主。“在土地流轉管理服務上，目前還有大量工作要做。”

不能片面追求規模

2月22日，在“第四屆中國縣域經濟發展高層論壇”上，中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立同與會者分享了自己的一次調研經歷。

他在湖南華容縣調查時發現，一個村子的農民過去自己種地的時候，一年種兩季水稻，一年一畝地有500～600元的純收入。轉包給別人，一年純收入可達700元，比自己種還要多100元。

這主要源于土地流轉使得規模經營得以實現，“田埂取消了，土地面積可以增加5%，統一播種、施肥、滅蟲使經營效益、產量又可以提高20%到30%，統一耕種之后，銷售還可以賣一個好價錢”。鄭新立說道。

但就農業部的視角來看，片面追求規模經營并非只有利沒有弊。通知中稱，土地經營規模要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。

張紅宇說，土地經營規模不是越大越好。人多地少是我國的基本國情，在現有生產條件和農村人口仍然很多的情況下，土地經營規模過大會影響土地產出率和農民就業，不利于農業增產和農民增收。

據他介紹，以家庭為單位，以糧食生產為例，一年兩熟地區戶均耕種50～60畝，一年一熟地區100～120畝，各種資源配置效率最高，也適合現階段我國的國情和農情。

耕地不能“非農化”

中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英說，規模化經營主體的組織形式復雜，總體上還不完全適應農業現代化的需要。從國際經驗看，自然人身份的家庭農場很適合農業現代化，但目前中國農村土地流轉趨向公司化農業集中。

數據顯示，2012年流轉入企業的土地面積比上年增長34%，2013年比上年又增長了40%。

“國外的自然人家庭農場既包含盈利需求，也有對農場生活方式的精神追求，在中國土地改革背景下，很多公司涉足農地流轉，往往缺乏經營理念和心思，而是為了坐等升值或土地用途改變，有些極端者甚至就直接改變了土地用途。”李文海說。

這也引起了農業部的高度重視，張紅宇表示，農民可以“非農化”，耕地不能“非農化”。從我們調查看，一些地方土地流轉后“非糧化”傾向明顯，有的甚至用來搞休閑度假村和房地產開發等“非農”建設，這勢必危及18億畝的耕地紅線，給國家糧食安全帶來巨大隱患，必須高度重視。

他說，制止“非農化”就要落實好法律的規定，堅持用途管制，嚴禁破壞、污染、圈占閑置、撂荒耕地，嚴禁借土地流轉之名搞旅游度假村、房地產等“非農”建設，對違法違規行為要依法堅決予以查處。