加強強農惠農富農資金監管的思考

黨和國家始終把“三農”工作擺在重中之重的位置，特別是2004年以來的中央一號文件連續聚焦“三農”，出臺了一系列強農惠農富農政策措施，切實加大對農業和農村的投入，對促進農業發展、農村穩定、農民增收發揮了重要作用。隨著國家對“三農”的支持力度的逐步加大，強農惠農富農資金的安全問題越來越引起各級政府和社會各界的關注。不斷加強強農惠農富農資金的監管，是財政部門的重要職責。

一、加強和完善資金監管工作的主要做法

（一）健全管理制度，把住監管源頭。堅持把制度建設作為加強強農惠農富農資金監管的重要抓手，進一步完善管理制度，形成科學合理、層次清晰、分工明確、覆蓋全面的支農資金管理制度體系，從源頭上加強資金監管。主要從三個層次健全了資金管理制度：一是以省政府名義出臺了《江西省強農惠農資金使用管理辦法》，提出涉農資金管理的總體要求和原則，著力構建強農惠農資金監督檢查的長效機制；二是對每個專項資金都制定了管理制度，涵蓋項目資金申報、撥付、管理、考評各個環節，明確資金管理具體要求。據統計，2010—2013年，我省共制定各項管理制度50余項，有效保障了資金安全、規范運行；三是對大額專項資金印發年度立項指南，明確年度項目建設任務和資金績效目標。各市縣也進一步加強了強農惠農富農資金管理制度建設。如于都縣先后制定了《于都縣專項資金使用管理辦法》、《于都縣財政支農資金報賬管理辦法》等一系列文件，提出了“做到四個明確，堅持四個結合，建立四項機制”的強農惠農資金使用管理工作思路；會昌縣財政部門主動與業務主管部門溝通，出臺了《扶貧資金管理辦法》、《新農村建設資金管理辦法》、《農田水利建設資金管理辦法》等文件，給資金安全提供了“保護傘”、資金運行鋪設了“安全軌”。

（二）創新工作機制，落實監管責任。為確保強農惠農富農資金真正惠及農民，江西省創新機制，強化管理，切實落實監管責任。一是高位推動機制。超前謀劃、及時匯報、爭取各級黨政領導的高度重視。對現代農業、小農水重點縣等重大項目，省級由分管副省長為組長、項目縣由黨政一把手親自掛帥，均成立了高位推動的項目領導小組，加強組織協調，強化監督落實。二是協調配合機制。注重部門間的協調配合，在資金投向、區域布局、關鍵環節的確定等重大事項上，堅持共同協商制度，發揮部門的主動性，增強部門的責任感。如現代農業項目，省財政充分尊重農業、林業等專業部門的意見，共同做好項目調研、方案編制、項目監管等工作。三是資金整合機制。鼓勵縣級圍繞主導產業和重點項目，對性質相同、用途相近的支農專項資金進行整合，實現規模效益，引導社會資金投入，提高資金使用效益。同時，采取直接補助、先建后補、以獎代補、實物補助等多種支持方式，調動各方投資項目建設的積極性。四是監督管理機制。將項目立項、資金撥付、工程建設、竣工驗收全過程納入監管范圍，對小農水重點縣等重大專項資金采取“公開評選、競爭立項”方式確定項目縣，全面推行“現場核查制、項目公示制、項目法人負責制、重點工程項目建設招投標制、項目建設監理制”管理模式，全部實行縣級報賬制。支農項目資金實行財政統一撥付，對工程類項目資金直接撥付到項目建設單位，對實行招標的物資采購和勞務，由財政直接支付到物資和勞務供應單位，涉農補貼資金通過“一折通”直接發放到農戶。

（三）強化檢查考評，保障監管成效。為保障強農惠農富農資金使用績效，江西省加強監督檢查，組織績效考評，強化結果運用，調動市縣及部門抓好資金監管的積極性。一是加強日常監管。在鞏固強農惠農專項資金清查工作成果的基礎上，明確鄉鎮財政監管支農資金的主要任務和要求，充分發揮鄉鎮財政就地就近實施監管的優勢，加強資金事前、事中、事后全方位監管。二是實施專項檢查。在完善日常監督機制的同時，及時選取農機購置補貼、現代農業生產發展、專項扶貧等一些重大支農項目開展專項檢查。同時，充分利用下基層調研、考評等方式，加強監督檢查。三是組織績效考評。與相關部門一道，對現代農業、小農水、扶貧等大額專項資金開展實地績效考評。將考評結果與資金分配直接掛鉤，使績效考評成為最直接、最有力的管理手段。對考評成績好的縣，給予獎勵，加大中央和省級財政支持力度；對成效不好、排名滯后的項目縣，實行末位淘汰。讓想干事、能干事、干實事的地方先干事、多干事、干成事。

（四）加強宣傳引導，營造監管氛圍。有計劃地通過廣播、電視、網絡、報紙等方式，廣泛宣傳強農惠農政策，讓人民群眾知曉，接受社會監督。同時，利用村務公開欄等公開涉農政策資金，接受群眾監督，營造良好工作氛圍。近兩年，針對部分干部群眾對政策種類、補貼標準、補貼對象了解不系統、不全面的現象，江西省安排專項資金，由省財政廳與省委農工部一道，采取多種形式，開展了一次強農惠農政策宣傳活動。一是編印強農惠農政策小冊子。搜集、整理中央和江西省主要強農惠農政策，編印20萬冊強農惠農政策小冊子，便于各級領導干部和基層工作人員掌握、了解和宣傳黨的強農惠農政策，督促政策的貫徹落實。二是印制強農惠農政策宣傳墻報。將強農惠農政策印制成宣傳墻報，張貼至全省17萬個自然村，以便農民掌握政策、監督政策落實。三是開辟農村政策一問一答電視宣傳。與江西電視臺合作，開辟農村政策一問一答欄目，一天播出一條，連續播出300天，宣傳300條強農惠農政策，有效保障了強農惠農資金在“陽光”下運行。

二、當前強農惠農富農資金監管面臨的困難和問題

（一）涉農資金管理交叉分散現象仍然存在。目前，管理強農惠農資金的部門有發改、財政、農業、水利等農口部門和涉農單位，涉農惠農資金的使用和管理涉及面廣且繁雜，撥付渠道多，參與管理部門多，在管理上未能形成一整套比較科學、完善的規范工作機制，使資金不能充分發揮應有的作用，影響了使用效益。

（二）設區市和基層監管積極性還未充分發揮。目前實行的省直管縣體制弱化了設區市對縣的監管。上級財政和主管部門兩家共同管理的項目資金，市縣財政在項目申報立項階段難以介入，后續的財政監管難以到位。而鄉鎮財政所對項目資金就地就近監管的作用難以發揮，一是自身條件限制，存在人員較少、素質不高的現象，而且經費較緊、待遇偏差；二是項目的申報、立項、實施和資金的使用都在縣里，無法對上級進行監管。同時，基層財力總體緊張，對項目管理工作經費難以保證，在一定程度上影響了資金使用和監管力度。

（三）依法辦事意識和執行力還需進一步提高。當前，重資金爭取、輕資金管理，重分配權力、輕監管責任的現象仍然嚴重。有的地方依法辦事意識不強，對執行管理制度的重要性認識不足；有的主管部門認為資金管理是財政部門的事，甚至違規使用資金，制度的執行力和操作力有待進一步提高。

（四）監督處罰及問責難以到位。專項資金的績效問題越來越引起各級政府和社會各界的關注，為此，相關主管部門以及紀檢監察、財政、審計等部門不斷加大監督檢查力度，并制定了嚴格的處罰辦法。比如，現代農業生產發展資金考評辦法規定，若被審計、財政監察機構等部門檢查出存在重大違紀行為并在全國造成惡劣影響的，一票否決，按有關規定處理。但由于種種原因，監督處罰“雷聲大、雨點小”，有些資金違規違紀問題，問責往往難到位。

三、加強強農惠農富農資金監管的對策思路

（一）切實加強領導統籌協調。一是加強組織領導，各級要進一步完善領導機構和辦事機構，加強工作領導協調。二是中央財政要進一步完善“中央宏觀指導，地方自主選項”的工作機制，在明確政策目標、管理要求的前提下，給地方更多的自主權。對一些重大項目，如現代農業生產發展資金項目等，允許提取一定比例的工作經費，用于項目前期規劃設計和資金監督檢查等方面。三是地方在項目確定和資金安排上，要科學決策，堅持規劃先行，以規劃統籌項目，推動資金整合使用。一方面要立足全局，按照輕重緩急和突出重點的原則，把重點放在促進區域內項目的合理布局、資源的優化配置上，使各個項目和各類資金做到統籌考慮、同步深入、相互促進，努力使資金安排和項目建設更好地符合區域長遠發展的需要。另一方面要加強規劃引導，對性質相同、用途相近、使用分散的專項資金進行整合，統籌安排，并注重資金使用的跟蹤問效。

（二）切實落實監管責任。按照“一級抓一級、一級管一級、一級對一級負責”的原則，進一步明確各級財政及相關部門的資金監管職責。一是省級財政在做好項目總體規劃，把握分配原則的同時，要將重心放到健全管理制度、規范工作流程、監督制度執行上，切實加強對市、縣財政的監督管理。二是強化設區市財政部門監管職責，前移審核關口，凡省直管縣要求中央和省資金及政策支持的，必須由設區市審核后，統一向省申報。三是縣級財政部門要強化責任意識，積極介入資金和項目管理的各個環節，與相關部門共同遴選項目，聯合行文逐級上報，加強全過程的監管。四是采取措施加快健全鄉鎮財政機構，賦予鄉鎮財政監管職能，增強鄉鎮財政管理能力。省、市、縣財政部門在有關管理制度和撥款文件中，要明確提出鄉鎮財政監管資金和項目的要求，便于鄉鎮財政開展監管工作。鄉鎮財政要認真履行監管職責，加強對資金的監管和建設項目的監督、巡查，及時反饋信息，充分發揮就地、就近監管的優勢。五是明確主管部門的權利和責任。尤其要明確，資金從財政撥付到主管部門或項目單位后，資金安全和財務管理是主管部門的重要職責。主管部門在享有項目申報、立項、評審和審批權利的同時，更要承擔資金管理和財務管理的責任，落實措施，堵塞漏洞，共同管好用好資金。

（三）切實增強依法辦事意識和制度執行力。一是加大教育培訓力度，尤其是對基層干部和財務人員的教育培訓。通過教育培訓強化責任意識和法律意識，提高農財干部和財務人員的業務素質和管理水平，增強對各項政策和管理制度的執行力。二是強化制度建設，重在細化完善工作流程，對項目的申報、論證、立項、評審、批復、實施、竣工，資金的分配、撥付、使用、賬務處理、監管懲處各個環節都要制度化、程序化、明晰化，特別是要規范資金在財政、金融機構以及項目單位之間的運行過程，確保執行順暢，管理高效。三是強化項目主管部門和實施單位的財務管理，建立健全內部控制和資金運行制約機制，加強重大項目資金審核和跟蹤問效，保證每筆資金都有據可查。要結合金財工程“大平臺”建設，加快推進縣、鄉兩級的國庫集中支付，保障資金安全。

（四）切實加大監督處罰力度。一是建立日常監督檢查工作機制。一方面，縣級財政部門要對資金的撥付實行實時動態監控，對去向不明的資金實行徹查。每年應聯合項目主管部門對每個專項開展自查，把事前審核、事中控制和事后檢查有機結合起來；在縣級自查基礎上，設區市一級應加強抽查。另一方面，要確保來自上級的監督得到加強，中央和省級有關部門每年至少應選擇1—2項大額專項資金開展專項檢查，專項檢查可以依靠財政監督機構、審計機構和中介機構的力量。二是普及公示制度，充分利用相關媒體、鄉村公共場所進行公示，提高資金的公開性和透明度，接受社會公眾和廣大群眾的監督；設立專門的財政支農資金舉報電話和信箱，最大程度地方便群眾參與支農資金的監督使用。三是強化工作問責，建立更加嚴格的責任追究制度，加大處罰力度，保證監督效果。對支農資金管理使用過程中的嚴重違紀違規現象要從嚴從重堅決查處，并追究責任人的責任；對自查不嚴、走過場的要給予處罰；對檢查人員和考評人員在工作中不負責，敷衍了事的，要追究責任，嚴肅處理。

（作者單位：江西省財政廳農業處）

責任編輯：洪峰