歐盟糧食支持政策演變及趨勢

歐盟在上個世紀九十年代以前是國際上主要的農產品凈進口地區，經過技術進步和一系列政策調整，到上世紀九十年代之后實現了糧食的自給有余，并成為主要農畜產品的出口地區。截止到2013年，歐盟農產品出口約占全球農產品出口總量的近20%。歐盟在擴大糧食生產方面取得的巨大成功，很大程度上歸于歐盟管理體制、糧食支持政策和市場干預政策的實施。

一、歐盟糧食管理體制的概況

歐盟對農業實行統一的政策和管理。20世紀60年代，隨著農業共同市場的建立，許多重要領域的農業政策轉由歐共體負責制定，包括市場與價格政策、外貿政策及結構政策，各成員國必須遵守，以達到提高農業生產率、改善農民收入、穩定市場以及保證向消費者提供價廉物美食物的目的。

歐盟在各成員國設有相應的糧食補貼執行機構，其主要的職能：一是組織歐盟糧食補貼政策實施，對農戶申請補貼進行監督檢查。二是組織最低干預價收購活動，選擇儲糧點。三是實施糧食市場供應、監控和調節。四是進行糧食統計和信息發布。五是審批糧食入市資格、對糧食品質進行監管、負責糧食出口許可等。

二、歐盟糧食政策的演變發展

從歐盟糧食政策的演變來看，歐盟糧食政策主要經歷了以下四個主要時期。

（一）1992年前，價格支持政策為主。歐盟在20世紀70年代主要農產品幾乎都是凈進口，因此，歐共體農業和糧食補貼政策的主要目標是刺激農民生產糧食和其他主要農產品的積極性，增加生產總量。到20世紀90年代中期，歐盟的糧食和主要農牧產品實現自給，并相繼過剩，財政補貼的負擔開始加重。為減輕對糧食等農牧產品補貼的重負，歐盟補貼政策的重點目標轉向促進和支持擴大糧食等農牧產品出口領域。

（二）從1992—2002年，價格支持與收入支持雙軌制。1992年，CAP（歐盟共同農業政策）進行了稱之為“ MacSharry改革”。這一項改革在1992改革年達成一致意見，并于1995/1996年度全面實施。改革的實施使得價格支持的規模大幅度下降，增加了對農戶的直接支付力度，鼓勵農民增加環境友好發展的投入，對降低保護價格、恢復歐盟產品市場競爭力發揮了重要作用。1999年通過的《歐盟2000年議程》，對農村發展問題給予高度的關注，并將環保納入農業支持政策范疇。

（三）從2003—2007年，收入支持為主價格支持為輔。2003年，CAP削減與生產直接相關的補貼，向對農民的收入支持轉變。改革引入了與谷物生產面積補貼脫鉤的方式，新的單一農場補助與其承擔的環保、公共健康和動物福利條件和良好農業規范的義務相結合。根據農民的土地管理、環境保護、動物福利和食品安全標準情況，給予農戶收入不同標準的支持補助。

2004年5月，歐盟擴大為25國，新成員的農業補貼實施壓力成為歐盟統一農業政策面臨的挑戰。在內外壓力之下，歐盟調整價格補貼政策，在價格支持政策發揮作用的同時，建立了對生產者直接補貼的制度。主要內容包括：一是大幅度降低干預價格水平，將糧食價格用3年時間降低29%，接近國際市場水平。二是控制生產規模，實施耕地面積削減計劃，凍結15%的糧食種植面積，對凍結的土地實行休耕補貼，補貼標準與面積補貼基本相同。三是收入支持，對凍結15%耕地面積的農業生產者，以不同地區平均單位面積產量為基礎，根據種植面積給予補貼。四是強調可持續發展。例如以補貼鼓勵保護環境，對35～45歲的青年到山區和條件差的地區從事農業開發項目給予補貼等。

（四）2007年以后，增大脫鉤的收入補貼與生態環境補貼比重。由MacSharry改革出臺的強制“休耕”政策自2008/2009年廢除，2011年提出了新的CAP改革方案，目的是尋求增強農業部門競爭力、促進創新、應對氣候變化和對就業和農村地區發展的支持。

2014—2020年，將啟動新的支持條款，主要是鼓勵農民當地生產、當地銷售以及增加閑耕面積的支持等措施。如新支持條款對于歐盟每年給予德國45億歐元的農業補貼，逐步取消傳統經營性補貼，轉向生態保護補貼。從2014年起，還將取消每公頃300歐元的補貼條款，改為所有農民必須種植7%—8%的有機農作物才給予補貼。

此外，歐盟對于農場主投資農業的基礎設施建筑費用，農民自己承擔75%，政府補貼25%。

三、歐盟谷物市場干預的主要政策工具

（一）內部市場的公共干預措施。歐盟公共干預的目的是要支持內部市場價格。幾年前，公共干預措施允許以固定價格購進大量谷物，沒有范圍的限制?，F在若出現嚴重市場波動，采用固定價格購進谷物，充當食品安全保護網，但是范圍是有限的。具體措施包括：

1.公共干預的范圍限定在少數幾個糧食品種。干預范圍最初是歐盟國家收貨的固定價格且沒有數量限制的普通小麥、硬粒小麥、大麥、黑麥、玉米和高粱，現在已逐步收窄。從2010/2011年開始，干預期間只自動開啟對普通小麥的干預。盡管硬粒小麥、大麥、玉米和高粱沒有從干預的范圍中刪除，但其定量限值設置為零。實施干預的時間，最初是通過各成員國的收獲季節來定。從2010/2011年起，所有成員國公共干預的時期為每年11月1日至次年5月31日。

2.干預價格從固定價格轉為限量的固定價格。從2001/2002年起，所有符合條件的谷物（它們是普通麥、硬質麥、玉米、大麥和高粱）的干預價格被定為每噸 101.31歐元。在單一公共市場組織條例中，干預價格成為了參考價格。但從2010/2011銷售年度開始，啟動了新的干預價格系統，即：以固定參考價買進只在普通小麥上有可操作性，而且普通小麥最大數量為每個銷售年份300萬噸，如超過此上限需通過自動投標程序；對于硬質小麥、玉米、大麥和高粱的購買，最高限額為零。有需要時，委員會在單一公共市場組織的支持下可決定通過招標程序打破零極限的公共干預政策。在特殊情況下，根據記錄的平均市場價格，可在個別成員國或成員國的一些地區進行招標活動。

3.干預庫存必須順價銷售。經過招標，只有當價格高于或等于參考價格時才能在國內市場出售，否則不允許銷售，以避免削弱當地市場價格。另外，干預庫存糧食只能以對第三世界國家以援助方式出售。但是，由于干預庫存涉及到出口補貼問題，近年來使用減少（如，2011年援助出口為279萬噸，2012年援助出口僅16.2萬噸）。

4.制定詳細的谷物干預實施細則。明確谷物的購進和賣出，確定谷物質量的分析方法。對于普通小麥，同品質小麥的持有者如果在聯盟內的收獲量小于80噸，則有權利在干預期內向干預機構提供普通小麥。然而，成員國干預機構可能會制定一個更高的最小噸位。如果申請是可以受理的，干預機構會通知經營者盡快將儲糧點的谷物被接管及交付時間。如果申請不能受理，干預機構必須在五個工作日內告知經營者。

5.啟動特殊的市場保障措施。如果市場情形發生重大變化，可以對任何谷物采取特殊干預措施。在聯盟的一個或多個區域，如果市場價格下跌或者下跌到干預價格以下（每噸101.31歐元），特殊干預措施可能會被歐盟委員會采納，接受并遵循對于商品進行銷售或其他處理方式的條件與流程。

（二）與第三世界國家貿易的主要政策工具。主要是通過進出口工具進行干預和調控，以避免歐盟市場上貿易不平衡狀況的出現。進口方面主要使用進口許可、進口關稅、關稅配額等手段進行調控和干預。出口方面主要使用出口許可、出口退稅、出口管制等手段。

進入歐盟市場來自第三世界國家的谷物進口需頒發進出口許可。在此基礎上，對于硬質小麥和軟質小麥進口實行固定關稅，同時規定了主要谷物產品（普通小麥、硬質小麥、大麥、玉米、黑麥以及高粱）包括關稅在內的進口價格應不低于干預價格（上限體系）的155%。同時，歐盟每天都會記錄所需的內容以計算表中各種谷物產品的代表性CIF（成本、保險費加運費）進口價格。委員會一般每隔兩個星期修訂一次進口關稅額，通常在每個月的15日及最后一個工作日。在關稅應用期間，如果計算出的平均進口關稅與固定數額相差5歐元或以上，則需對其作出相應調整。

此外，為了應對從獨立國家共同體進口的大量大麥和低中優質小麥， 2003年開始采用關稅配額。歐盟對新加入歐盟的成員國采用固定關稅進口配額方式，這些關稅是在較高的歐盟價格的基礎上計算出來的，谷物可以以極具競爭力的價格進入歐盟市場。

在出口方面，現在谷物補貼的最高出口數量是2520萬噸（補貼是23.4億歐元），其中包括1440萬噸的小麥和小麥粉（補貼是12.9億歐元）及1080萬噸的粗糧（補貼是10.5億歐元）。繼一系列的共同農業政策改革，歐盟干預價格逐漸回落，日益與國際市場價格保持一致，其出口越來越少依賴出口補貼。自2006年9月起，谷物沒有了出口退稅；自2007年11月起，谷物加工產品被授權了出口退稅。

（三）谷物部門的歐盟農業擔?；鹭攧臻_支。自2006/2007年起，對農民的直接支付與生產已經脫鉤，而這不能再歸因為特定的部門。在上世紀90年代，每年仍有大量的財務開支用于出口退稅，近年來這類財務開支已經被清除，只保留了特殊谷物的公共存儲（干預）財務開支。

公共存儲的財務開支在減少，在2007及2008年，這一開支甚至是負數，原因是谷物供應緊張、價格較高以及干預存儲以比購買時更高的價格賣出。

四、歐盟糧食政策的發展趨勢

歐盟糧食政策改革，一方面，通過減少市場干預，采用對農民的直接支付；另一方面，通過提供“安全網”，減少與扭曲貿易方面的出口補貼。歐盟對谷物的扶持干預政策一直在延續，目前歐盟農業補貼較共同農業政策改革前下降了50%，支持和干預水平和結構呈現明顯的變化，從面積補貼向特定作物補貼，增加糧食質量安全的補貼政策轉變，干預的范圍、方式和條件更加有限?？傮w來看，糧食政策更加市場化是歐盟糧食政策長期的發展趨勢和改革方向。

（作者單位：財政部財政科學研究所）

責任編輯：欣聞