農(nóng)發(fā)土地治理項目實施現(xiàn)狀及政策建議

湖北省農(nóng)發(fā)辦近日組織開展“走基層、摸實情、謀創(chuàng)新、促發(fā)展”主題調(diào)研月活動，筆者帶著50個需要了解的問題，先后深入麻城、大悟、京山、遠(yuǎn)安、松滋、赤壁等縣市土地治理項目區(qū)開展實地調(diào)研，采取不預(yù)先通知所在地、直接到實地查看，再通知農(nóng)發(fā)辦干部到現(xiàn)場，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村組代表、項目經(jīng)理、工程監(jiān)理、財政駐村專管員、農(nóng)發(fā)干部等現(xiàn)場座談，掌握了大量的第一手資料，為進(jìn)一步深化土地治理項目管理改革提出了政策建議。

一、土地治理項目取得的主要成效

（一）提高了耕地質(zhì)量，增加了農(nóng)業(yè)效益。所調(diào)研六個縣市，有平原、有丘陵、也有山區(qū)，僅2013年財政投入土地治理項目存量資金就達(dá)到8643萬元，平均每個縣市1440.5萬元，實際建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田6.75萬畝。其成效主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是提高了耕地質(zhì)量。麻城市熊家垅、松滋市尤家坪、赤壁市盧青寶灌區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)項目，將原來排水不暢、大量撂荒或只種一季的水浸田，改造成排灌暢通、兩季種植的高產(chǎn)田，提高了農(nóng)民的種糧積極性。二是提高了糧食產(chǎn)量。按照全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃預(yù)期效益，每畝新增100公斤糧食計算，每年要新增糧食產(chǎn)能675萬公斤以上。三是促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)。土地治理前，耕地由于不便于規(guī)模化、機械化、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營，投入大，見效慢，集中連片流轉(zhuǎn)較少。土地治理后，種糧大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)土地的愿望十分強烈。四是促進(jìn)了土地增值。京山縣曹武鎮(zhèn)農(nóng)田整治后，種植糧食作物每畝可增加產(chǎn)值300元左右；如果流轉(zhuǎn)出去，每畝流轉(zhuǎn)費可增加200元以上。農(nóng)民還可以在被流轉(zhuǎn)的土地上就地務(wù)工，直接增加農(nóng)民收入。五是提高了水資源利用率。農(nóng)發(fā)項目的實施，消除了灌溉跑冒滴漏現(xiàn)象，實現(xiàn)了排灌暢通，水資源利用率至少提高40%以上，降低了農(nóng)戶灌溉費用。

（二）改善了生產(chǎn)條件，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。松滋市尤家坪項目區(qū)參加座談的村民代表說，盡管國土整治、農(nóng)發(fā)項目、小農(nóng)水項目實施多年，但這里沒有一個項目，土溝土渠都是“大集體”時興修的，功能嚴(yán)重缺失，灌溉跑冒滴漏，水流速度緩慢，不僅誤農(nóng)時，群眾還為灌溉經(jīng)常發(fā)生爭執(zhí)，一到雨季排水不暢便洪澇成災(zāi)。農(nóng)發(fā)項目的實施，是村民的熱切期盼，解決了多年來鎮(zhèn)里想解決而無力解決的問題。項目區(qū)群眾熱情高，村鎮(zhèn)干部協(xié)調(diào)有力，4個村主動打破田界、路界、村界、組界，提供優(yōu)良的施工環(huán)境。通過實施土地治理項目，疏浚取直河道、修建排灌泵站、硬化排灌渠道、整修機耕道路，改善了群眾生產(chǎn)條件，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（三）創(chuàng)造了就業(yè)崗位，增加了農(nóng)民收入。在吸納項目區(qū)農(nóng)民就地務(wù)工方面，據(jù)統(tǒng)計，六個縣市的土地治理項目直接吸納了大量當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就地務(wù)工，按照1個農(nóng)民工平均每天工資162元、平均在項目區(qū)干65天計算，人均可以獲得10530元；按照每人每年工作220天計算，全年可吸納558個農(nóng)民工就地就業(yè)。在帶動農(nóng)機專業(yè)戶增收方面，據(jù)統(tǒng)計，租用機械設(shè)備支出大約平均占中標(biāo)價7233萬元的15%左右，約1085萬元。每天按8小時計算，挖掘機每天價格在1300—5600元；推土機按土石方計算，開挖土方每立方米5.88元，回填土方每立方米3.91元，一臺中小型推土機大約每天1000—3000元，當(dāng)?shù)剞r(nóng)機專業(yè)大戶在土地治理項目中增收明顯。此外，還增加了承包經(jīng)營收入。排灌站、堰塘、林業(yè)措施、科技措施形成的資產(chǎn)，通過拍賣和有償使用，確權(quán)到戶，可以增加農(nóng)民和村集體經(jīng)濟(jì)收入。

（四）方便了群眾生活，改善了人居環(huán)境。大悟縣夏店松林項目區(qū)，涉及5個村，1.16萬畝耕地。2013年縣委、縣政府決定整合資金，開發(fā)夏店鎮(zhèn)大悟山旅游，籌資修建了旅游公路。農(nóng)發(fā)土地項目借機發(fā)力，整修和新建了多處當(dāng)家堰塘，既解決了農(nóng)田灌溉和農(nóng)村防火問題，也解決了洗菜洗衣等生活用水問題。還在堰塘外修曬場、植樹美化環(huán)境，添置體育設(shè)施，農(nóng)民有了健身休閑場所。遠(yuǎn)安縣舊縣鎮(zhèn)石橋坪土地治理項目區(qū)，主動與國土整治、以工代賑資金相銜接，按照“各炒一盤菜，共辦一桌席”的方式，將項目區(qū)3700畝耕地和村莊基礎(chǔ)設(shè)施一并納入治理范圍，防洪排澇工程、田間排灌工程、通村連戶道路、村莊環(huán)境整治一步到位。松滋市洈水鎮(zhèn)尤家坪項目區(qū)，圍繞沿山3個村、中間8000畝耕地，建成了田間道路連戶網(wǎng)絡(luò)，既方便了生產(chǎn)，又方便了出行。各項目區(qū)普遍與環(huán)境整治、道路整修相結(jié)合，農(nóng)發(fā)資金修筑路基，交通資金硬化路面，環(huán)保資金清雜除污，農(nóng)發(fā)資金取得了事半功倍的效果。

（五）規(guī)范了項目管理，提高了資金效益。各開發(fā)縣嚴(yán)格按照政策規(guī)定和績效管理辦法，大膽實踐，嚴(yán)格管理，規(guī)范運作，取得了明顯的效果。一是規(guī)范項目庫建設(shè)。普遍重視項目庫建設(shè)，注重做好前期工作，在征求群眾意見的基礎(chǔ)上，制作項目建議書，一般都有2—3個入庫備用項目。二是規(guī)范投資預(yù)算評審。對投資預(yù)算的審查，各地摸索了四種模式：京山模式，委托水利勘測設(shè)計單位作擴(kuò)初設(shè)計、工程造價，不進(jìn)行投資評審；松滋、赤壁模式，委托水利水電勘測設(shè)計單位一并作工程造價，由上級財政投資評審中心委托中介作投資評審；遠(yuǎn)安、麻城模式，工程設(shè)計單位確定工程造價后，由財政局投資評審機構(gòu)或委托造價咨詢機構(gòu)作合規(guī)性投資審查；大悟模式，委托造價公司造價，縣審計局作投資預(yù)算合規(guī)性審計。三是規(guī)范資金撥付程序。嚴(yán)格按照工程協(xié)議，在總工程完成30%以上，由施工單位提出申請，工程監(jiān)理審核后開具支付令，才能預(yù)付30%的資金。四是規(guī)范群眾參與監(jiān)督。項目區(qū)普遍建立了村組干部參與項目質(zhì)量監(jiān)督和具體事項協(xié)調(diào)機制，每個標(biāo)段都有群眾代表參與監(jiān)督。此外，還規(guī)范招投標(biāo)程序，規(guī)范項目法人，規(guī)范社會監(jiān)督公示，規(guī)范工程監(jiān)理，規(guī)范竣工驗收等。

（六）創(chuàng)新了管理模式，貼近了基層實際。一是圍繞規(guī)劃建項目。強調(diào)項目庫建設(shè)要與縣市區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相一致，與統(tǒng)籌使用財政專項資金相一致，突出開發(fā)重點，彰顯地域特色，促進(jìn)一方經(jīng)濟(jì)。二是突出重點問民需。項目勘測設(shè)計要求廣泛征求群眾意見，力求把有限的財政資金用到群眾期盼的項目上，重點解決好排灌設(shè)施和機耕道路問題。三是退出工程招投標(biāo)。縣市農(nóng)發(fā)辦徹底退出工程招投標(biāo)程序，不再參與或干預(yù)工程招投標(biāo)，將項目招投標(biāo)和項目實施徹底交給市場主體，全力搞好監(jiān)管。四是陽光操作強監(jiān)督。各地主動把接受社會監(jiān)督作為做好項目的重要環(huán)節(jié)，普遍在項目區(qū)醒目位置設(shè)立社會監(jiān)督公示牌，公布省、市、縣農(nóng)發(fā)機構(gòu)監(jiān)督電話，把受理群眾訴求作為一項重要內(nèi)容，堅持在“陽光”下做項目，有效杜絕了損害群眾利益和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、土地治理項目存在的主要問題

（一）土地治理愿望迫切，難以滿足群眾期盼。湖北省自1989年進(jìn)入國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目建設(shè)以來，已有93個縣（市、區(qū)、場）先后納入國家開發(fā)縣，2013年中央和省級農(nóng)發(fā)投入資金已經(jīng)突破20億元。加上國土整治和小農(nóng)水重點縣建設(shè)，大部分平原地帶和道路沿線建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。但平原縣市一些邊緣交界地帶、丘陵和山區(qū)一些流域還是上世紀(jì)六七十年代興修的水利設(shè)施，土溝土渠嚴(yán)重淤塞，排灌嚴(yán)重不暢。從調(diào)研情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍把農(nóng)發(fā)項目當(dāng)作提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平、增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力、增加農(nóng)民就地務(wù)工收入的實事在辦，要求十分迫切。

（二）資金投入標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要。經(jīng)過多年調(diào)整，農(nóng)發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目每萬畝投資標(biāo)準(zhǔn)已增加到1300萬元，但在南方地區(qū)仍顯投入不足。平原湖區(qū)土地松軟，無論是排灌設(shè)施還是田間道路，需要大量的墊基砂石，要從丘陵山區(qū)購買，運輸成本高。平原湖區(qū)一般自排自灌能力差，田間用水需要泵站提灌。丘陵和鄂北崗地除了需要修建必要的提水泵站外，還需要大量的農(nóng)田灌溉當(dāng)家堰塘，等等。

（三）人工費用脫離實際，投資控制難以“對號入座”。目前農(nóng)發(fā)土地治理項目仍沿用2002年水利工程人工費標(biāo)準(zhǔn)，顯然不符合實際。從實際看，六個縣市高級技工日平均工資203元，最高達(dá)到240元，最低也有180元，日平均工資是12年前人工費標(biāo)準(zhǔn)的近5倍；初級工日平均工資133元，是12年前的7倍多。人工成本預(yù)算脫離實際，既反映政策滯后，也給科學(xué)規(guī)范管理項目帶來難度。

（四）管護(hù)機制亟待建立，建管分離須有制度保障。按照現(xiàn)行規(guī)定，工程管護(hù)費按土地治理項目財政資金總額的1%計提。其使用范圍主要包括在工程設(shè)計使用期內(nèi)的公益性農(nóng)發(fā)工程及設(shè)備的日常維修，必要的小型簡易管護(hù)工具和運行監(jiān)測設(shè)備購置等。管護(hù)經(jīng)費由農(nóng)發(fā)工程管護(hù)單位提出用款計劃申請，經(jīng)所在村民委員會和鄉(xiāng)級政府審核同意，報縣農(nóng)發(fā)辦審查批準(zhǔn)，按縣級報賬制的要求報賬和支付資金。但在實際執(zhí)行過程中，由于責(zé)權(quán)分離不對等、運行管護(hù)費長期沉淀、運行管護(hù)機制不健全等原因，上述規(guī)定難以操作。

（五）農(nóng)民籌資投勞困難，計劃實施難以落實到位。一是籌資難。六個項目區(qū)財政投入資金8643萬元，實際核定農(nóng)民籌資投勞為618萬元。如果按人均1.5畝計算，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田6.75萬畝，受益農(nóng)民達(dá)到4.5萬人，每人需要承擔(dān)137元的籌資費用；每個家庭按5口人計算，共需要承擔(dān)685元。農(nóng)民一般不愿意拿出這筆錢。二是投勞難。618萬元的籌資投勞，如果按照現(xiàn)行人工成本高級工日均工資38.32元計算，需要投入161273個勞動日，受益農(nóng)民人均需要投勞3.58個，每個家庭要承擔(dān)近18個。當(dāng)前農(nóng)村青壯年勞動力大都外出務(wù)工，農(nóng)村留守人員一般都是老人、婦女和兒童，也無勞可投。

三、深化土地治理項目管理改革的政策建議

（一）繼續(xù)加大財政投入。要發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)“綜合”的優(yōu)勢，突出水田林路與科技措施綜合治理、當(dāng)年建設(shè)當(dāng)年見效、不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等特點。要主動作為，把土地治理項目做成民生工程、民心工程、示范工程。要進(jìn)一步提高畝均投入標(biāo)準(zhǔn)，提高人工費用標(biāo)準(zhǔn)，與國土整治、小農(nóng)水重點縣建設(shè)投入水平相銜接，增加項目設(shè)計深度，建成一片、持久受益一片。

（二）規(guī)范項目庫建設(shè)。按照規(guī)劃，到2020年湖北省要完成1735萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，開發(fā)任務(wù)十分艱巨。各地要高度重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目庫建設(shè)，與縣市統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相一致，優(yōu)先將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)納入項目庫管理，防止前面剛建設(shè)完，后面就改為城市建設(shè)用地，造成資金浪費。縣市安排的農(nóng)發(fā)事業(yè)費，首先要保證土地治理項目庫建設(shè)。要規(guī)范項目庫構(gòu)成要素，對原有的構(gòu)成要素進(jìn)行修改完善。每個縣市至少要有3個以上的備用項目，項目庫實行滾動管理。要積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)競爭立項，優(yōu)先安排群眾積極性高、鎮(zhèn)村班子戰(zhàn)斗力強、開發(fā)潛力大、產(chǎn)出效益高的區(qū)域。

（三）主動參與統(tǒng)籌整合。今年中央1號文件對整合與統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金提出了明確要求，湖北省政府及時總結(jié)推廣鄖縣經(jīng)驗，建立了統(tǒng)一區(qū)域規(guī)劃、統(tǒng)一勘測設(shè)計、統(tǒng)一招標(biāo)采購、統(tǒng)一項目實施、統(tǒng)一檢查驗收、分頭報賬的“五統(tǒng)一分”新機制。縣市農(nóng)發(fā)機構(gòu)要在整合與統(tǒng)籌使用財政專項資金上，提高認(rèn)識、迅速行動、主動作為。要及時調(diào)整農(nóng)發(fā)項目庫，主動與縣級統(tǒng)籌規(guī)劃相銜接。自2014年起，所申報的項目必須經(jīng)縣市統(tǒng)籌使用財政專項資金領(lǐng)導(dǎo)小組審核簽字。

（四）突出項目治理重點。要保證項目區(qū)排灌設(shè)施、堰塘整治和機耕路建設(shè)，滿足群眾迫切需要。要加大科技措施投入力度，大力實施測土配方施肥和秸稈還田技術(shù)。不得破壞土壤有機耕作層，少量土地確需平整的，須經(jīng)受益群眾同意，且必須還原有機耕作層。結(jié)合國家深松耕地政策，要及時跟進(jìn)科技措施，保障農(nóng)民利益。注重與改善村莊人居環(huán)境相結(jié)合，結(jié)合堰塘整治和排灌設(shè)施建設(shè)，兼顧項目區(qū)垃圾、污水處理。

（五）簡化立項審批程序。按照現(xiàn)行規(guī)定程序，從逐級下達(dá)資金指標(biāo)、逐級上報審批可研報告、逐級上報審批項目計劃（擴(kuò)初設(shè)計或?qū)嵤┓桨福⒌街鸺壪逻_(dá)支出預(yù)算，上至中央下至縣，上報級次多，程序極為繁瑣，先后需要花費近半年時間，才能批復(fù)實施，既影響工作效率，也影響秋冬季施工黃金季節(jié)。建議簡化為：按照績效分配原則逐級分配下達(dá)資金指標(biāo)；縣市編制上報可研報告和擴(kuò)初設(shè)計（實施方案）；所在市州和省辦組織合規(guī)性初評和合規(guī)性評審（國家辦派評審專家到省現(xiàn)場指導(dǎo)）；縣市根據(jù)評審意見修改上報備案，省辦批復(fù)實施。

（六）取消農(nóng)民籌資投勞。建議將農(nóng)民籌資投勞改為“受益區(qū)籌資增加投入”，進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鼓勵受益區(qū)村組集體和股份合作社、專業(yè)合作社、種糧大戶、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多渠道籌資加大投入。籌資應(yīng)堅持自愿和實事求是的原則，籌資情況不作硬性規(guī)定，不列入考核范圍。籌資既包括整合其他財政性資金投入，也包括受益主體投入部分。

（七）盤活農(nóng)發(fā)存量資金。湖北省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目實施二十多年來，93個開發(fā)縣本級有償賬戶中沉淀了一定數(shù)量的財政資金，沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益，省農(nóng)發(fā)辦正在著手進(jìn)行清理，將區(qū)別情況分別提出盤活存量資金處理意見。目前已明確，從2014年起，當(dāng)年投入財政資金必須用于當(dāng)年項目，因客觀因素影響不能用于當(dāng)年項目的，一律列入下年度投資計劃，不得將財政結(jié)余資金長期“沉睡”在本級有償資金賬戶里。

（八）建立先建后補機制。隨著農(nóng)村形勢的發(fā)展，“誰來種地”問題越來越凸顯，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營已是大勢所趨。根據(jù)今年中央1號文件關(guān)于“允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)”的精神，建議允許經(jīng)過土地規(guī)范流轉(zhuǎn)后的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，直接承建農(nóng)發(fā)土地治理項目。依據(jù)流轉(zhuǎn)土地面積連片實施土地治理，放寬連片治理面積限制，由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體先按照投資標(biāo)準(zhǔn)，拿出項目實施方案，經(jīng)專家合規(guī)性評審后，先行自建，并預(yù)撥30%的工程建設(shè)資金。項目建設(shè)完工后，提出竣工驗收申請，經(jīng)省、縣兩級農(nóng)發(fā)機構(gòu)組織竣工驗收合格的項目，一次性兌現(xiàn)全部財政補助資金。

（九）建立績效評價機制。要大力推進(jìn)財政投資績效管理，對農(nóng)發(fā)土地治理項目，從項目規(guī)劃、項目庫建設(shè)、項目實施、工程質(zhì)量、資金管理、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、建后管護(hù)、社會評價等方面，科學(xué)設(shè)置考評指標(biāo)，實行綜合績效考評，并建立以績效考評結(jié)果為導(dǎo)向的項目資金分配機制。

（十）建立監(jiān)督制約機制。堅持政府主導(dǎo)，縣市統(tǒng)籌使用農(nóng)發(fā)資金，形成公開透明、競爭擇優(yōu)、規(guī)范有效的選項立項新機制。通過項目區(qū)設(shè)立社會監(jiān)督公示牌，將項目資金來源、建設(shè)范圍、各項措施安排資金、項目預(yù)期效益和各級監(jiān)督電話予以全面公示，廣泛接受社會、新聞媒體和項目區(qū)群眾監(jiān)督。要發(fā)揮監(jiān)理作用，通過第三方監(jiān)理把關(guān)，保證工程質(zhì)量和進(jìn)度。同時，發(fā)揮項目區(qū)群眾監(jiān)督作用，通過村組干部、群眾代表對項目實施全程監(jiān)督，讓項目區(qū)群眾充分享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（作者系湖北省財政廳黨組成員、省農(nóng)發(fā)辦主任）

責(zé)任編輯：欣聞