土地改革小步前進

2014年即將結束，自十八屆三中全會開始期盼的土地改革終于有所動作，中央政府小心翼翼邁出一步，宣告農地改革啟動。最新中央文件再次強調“三權分置”，進一步確認本輪農地改革基本不考慮集體所有權和農民的承包權，只圍繞經營權流轉做進一步的完善。

由此牽動，簡化版農村集體建設用地入市方案也已進入報批階段。已經曝光的方案名稱顯示，建設用地將限于經營性用地，并且通過試點，秉持一貫的穩妥路線。

盡管十八屆三中《決定》已經確定了土地改革的方向，但并不意味著土地改革可以快速推進，尤其是城鎮化后入城農民的在鄉權益、農村建設用地的入市及與之相關的征地制度和宅基地、抵押擔保的產權等等都存在很多疑問有待解答。

耕地經營體制改革率先啟動

11月20日，一份名為《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（下稱“《意見》”）的文件發布，從中央層面規范了基層自發推動的農民承包耕地經營體制的改革。

這份以承包耕地經營權流轉與農業經營形式為主要內容的文件，從確權、流轉、經營等多方面明晰了農民承包耕地經營體制改革的總體思路，主要回答了“怎樣保障農戶作為土地承包者的權利”、“怎樣通過流轉土地經營權使農業在現代化道路上更快發展”的問題。

正如文件題名用了“引導”一詞，經營權的流轉并非自上而下，也非現在才開始推動。自土地承包后，一直都有原始流轉，政府的態度也經歷了從禁止到逐步承認，再到正式確立流轉制度的轉變過程，中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥告訴《證券市場周刊》記者，現在只是進一步規范和引導基層實踐。

“十八大”之前，對土地承包經營權流轉作了規定的法律政策文本就包括了《農村土地承包法》（2003年）、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（2005年）、《物權法》（2007年）、中共十七屆三中全會公報（2008年）以及《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱》（2011年）。

在中央鼓勵下，土地流轉快速發展，出現了不少問題，包括強制流轉、片面追求流轉規模與速度、資本下鄉導致農業用地的“非糧化”和“非農化”等等，農民的合法土地權益與糧食安全都受到危害。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田指出，《意見》定調“三個不能搞”，劃出三條頂層紅線，以引導農村土地健康流轉。

第一條紅線是不能強制流轉農民土地，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益也應歸承包農戶所有;第二條紅線對下鄉的資本劃定經營范圍，即發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖和開發農村“四荒”資源等農民一家一戶做不了的;第三條紅線是提出了四個“嚴禁”，堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。

申萬證券認為，這項改革意義重大，為農業的規模化經營和生產效率的提升打下制度基礎，對城鎮化提供了要素流動的巨大潛力。

對于市場投資者，則有兩條投資線索值得關注。平安證券認為，一是土地流轉加速預期下的土地資產價值的逐步重估;二是農業產業鏈的重構，土地改革必然會帶來農業生產經營活動的規模化、專業化、信息化與服務化傾向。

不過，《意見》仍有部分內容值得商榷，也有一些矛盾避而不談。中國人民大學農業與農村發展學院副教授仝志輝告訴本刊記者，對確權到戶到地的強調，對確權到股的弱化，可能會因為各家土地的分散而加大流轉的成本和流轉的難度。李國祥指出，如果農民取得城市戶口，承包經營權是否還能保留，《意見》沒有給出答案，目前各地操作大相徑庭。

土地改革的一小步

盡管上述《意見》對農業的發展意義較大，但從土地改革的力度來看，還只是嘗試性的一步。

自從十八屆三中全會明確了本輪全面深化改革中土地改革的目標和主要內容后，分析人士普遍對2014年的土地改革抱有較大的期許，但實際改革的進度顯然并沒有像早前預期的那樣。

2014年1月，新華社旗下《經濟參考報》采訪的多位專家表示，2014年農村土地制度改革將進入深層次領域。農地入市、土地承包制度、征地改革、宅基地管理等四方面將成為主線。截至目前，有所行動的只有土地承包制度，其他改革還在爭論或草擬中。

土地承包制度之所以成為破冰者，可能是因為改革難度低、利益糾葛相對較小，共識容易達成。畢竟經營權的流轉有民間的自發動力，也有10年的制度建設經驗，確權頒證登記工作已經取得階段性成果。現在的改革更多的是延續過去的改革思路，查遺補缺。

農業部數據顯示，截至2013年底，全國承包耕地流轉面積3.4億畝，流轉比例已達26%，較2009年上升15個百分點。經營面積在50畝以上的專業大戶超過287萬戶，家庭農場超過87萬個。

而且，《意見》涉及的改革內容還只是土地承包制度的一部分，也就是在堅持農村土地集體所有權、穩定農戶承包權的前提下，放活土地經營權。至于在城鎮化、戶籍改革的大背景下，農民的承包權怎么改并沒有涉及，與此同時，經營權的抵押和擔保也一帶而過，仍需要“研究探索”。

土地改革推進緩慢并非中央不重視土地問題，恰恰相反，可能正是因為意識到土地改革的重要性和挑戰性，才更為小心謹慎。目前，中央財經領導小組辦公室有四位副主任，其中兩位都是“三農”問題專家，另兩位則是金融和產業專家，這一格局也從側面反映了中國下一步改革的重點和難點。

事實上，土地改革事關全局，牽一發而動全身。中央農村工作領導小組副組長陳錫文指出，農村土地制度改革影響深遠，不能再搞大躍進。

“土地經營權的流轉，只是農村生產要素流轉的第一步，會帶來一系列的變化，”中國經濟研究中心副教授徐建國指出，“比如，流轉之后的經營權和不流轉的所有權、承包權是什么關系？后者會不會變成經營權流轉的障礙？再比如，經營權流轉了，空余出來的勞動力怎么辦？等等。”

陳錫文認為，以承包農戶流轉土地經營權、發展多種形式適度規模經營為主要形式的農地經營體制改革正比較順利地向前推進。只要把握住這個方向，堅持讓農民依法、自愿、有償流轉土地經營權，不搞大躍進、不搞強迫命令、不搞行政瞎指揮，就不會出現大的問題。

下一步 建設用地入市

11月22日，陳錫文指出，農村集體經營性建設用地入市改革試點方案正在按照相關程序報批，快則年內，慢則2015年年初就會出臺試點方案。

統一的城鄉建設用地市場漸行漸近。這是十八屆三中全會確立的全面深化改革的目標之一，統一建設用地市場的建立有利于全要素市場的建立、盤活農村集體建設用地、縮小城鄉差距、緩減城市用地供應緊張局面、促進房地產價格回歸、提高農民個人收益。

但是，“建立”這樣一個市場并不容易。“十七屆三中全會中央就曾提出逐步建立城鄉統一的建設用地市場，但5年過去，基本還在原地踏步，”鄭風田指出，“原因很簡單，目前的征地是壟斷制度，要想利用農村土地搞建設，必須通過征地，地方政府低價征地高價賣出，由此獲得土地財政。”

土地改革需要財稅改革先行。如果建設用地市場統一，地方政府收入會面臨大幅縮減，目前，對地方政府的主體稅種還沒有達成共識，地方債務形勢仍然嚴峻。

統一建設用地市場還面臨很多問題，原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源指出，一是產權，中國的建設用地市場不是所有權的交易市場，而是用益物權的交易市場，集體土地有哪些用益物權可以拿出來交易;二是集體土地入市的市場主體是誰;三是集體土地入市的市場準入限制問題，哪些類型的農村建設用地可以入市？

如果農村2.5億畝建設用地均可以入市交易，其與2.5億畝城鎮建設用地相等的體量，必定會對房地產市場銷售及未來價格預期形成巨大沖力，而以房地產業為支柱的中國經濟仍將向下探底。

或許正是因為上述難題，所以《決定》才將農村建設用地限定于經營性用地，也因此正在報批中的才只是農村集體“經營性”建設用地的“試點”方案。農村經營性建設用地主要是指鄉鎮企業用地，不包括宅基地（約2億畝）、集體的公共設施用地、公益性用地。

總的來看，以上已經推出的經營權流轉與即將推出的集體經營性建設用地入市改革分別屬于土地制度改革的兩大塊內容，一是農地自身，一是建設用地。