對行政理念的發展途徑研究

王妍

摘要：行政理念是行政實在與行政概念的統一，主要依托政治、管理和法律途徑來發展。對于行政哲學來說，從管理維度上拓展了行政理念。不同途徑下對于行政理念來說，都是基于某一方面的，很難從行政實在與行政概念的統一中來發展。為此，探討行政理念的發展途徑，更有助于我們科學的把握行政理念。

關鍵詞：行政理念；管理途徑；政治途徑；法律途徑；研究

一、行政理念在管理途徑上的發展

在管理途徑上來探討行政理念，主要從管理事實和“效率”上來界定，從管理的本質來看，行政管理與企業管理是一致的，其理想形態都是公共行政所追求的終極目標。從行政思想發展史來看，對于管理途徑可以劃分為傳統管理途徑和新公管理途徑兩種。

（一）傳統管理途徑中的行政理念發展

對于傳統管理途徑來說，通常將“行政”理解為“理性化管理”，也就是說，行政實在是以“效率”為核心的管理。可見，對于“理性化管理”實質上是行政理念與“效率”價值的統一，而行政哲學的發展，進一步發展了行政理念的管理維度。有學者認為，對于政府事務管理來說，可以視為部分商業性質的，也可以以一種完全企業化模式來管理。這種對行政傳統管理途徑的認識是建立在政治與行政二分理念基礎上，從而使得行政學從政治學中獨立出來。威爾遜認為，“行政置身于政治領域特定的范圍之外。行政問題并非政治問題，雖然政治確定了行政的任務，但它無須自找麻煩地去操縱行政機構”。從行政管理實踐來看，行政領域是基于事務化的，其與政治領域中的沖突是有差異的。結合行政與政治之間的區別，對于行政問題主要是管理問題，而理性化的行政管理形態是公共行政所追求的理想狀態。公共行政管理與實踐中，對于傳統管理途徑主要表現在行政實在的發展上，如組織結構上以官制代替人性化組織，非理性情感對人的績效管理的干擾等都屬于傳統行政理念；在對個體的看法上，以“非人性化”觀點來對待，從而追求所謂的效率最大化；在認知途徑上，主張采用科學方法來發展行政科學，以公共行政科學化來促進公共行政理論的“通則化”；在預算管理上側重于理性預算，并從經濟、效率、效能上來構建理性預算體系，重點編制“成本效能”；在決策上側重于理性決策，將行政決策視為“優中選優”，以滿足成本效能方案；在管制行政上，強調效率、效能，從而避免重大失敗管制，所以多采用保守方式，以放緩新政和實施步伐，來確保暢通管理的統一。

（二）新公共管理途徑下的行政理念發展

隨著新公共管理途徑的發展，對于公共管理中的行政理念，逐漸形成以“效率與民主”為導向的行政實在的統一。新公共管理途徑將行政理念表現在對公共性和管理性的行政實在，如在組織結構上主張以企業化方式來服務市場用戶；在對待個體上將人視為“顧客”，以推進公共服務理念的發展；在認知途徑上強調新經濟制度、管理理論與新公共行政理論的融合，及激勵人的潛能；在行政實務上注重以市場模式來提升公共服務效能；在預算管理上主張結果導向理念；在行政決策上以目標為杠桿來確定行政決策；在管制上對被管制者的信任并與之結成伙伴關系；在行政責任與倫理上強調立法對行政部門績效的有效監督，從而重塑公共行政內部的信任文化。

二、行政理念發展在政治途徑上的發展

政治途徑將行政概念引入到政治范疇中，并就行政實在以“民主、公平”為價值導向。因此在政治途徑中，對于行政理念的發展應與“政治的執行”、“民主、公平”相統一，唯有此，政治形態才能夠成為公共行政所追求的的終極目標。從概念發展來看，對于政治途徑源自美國“新政”時期，公共行政脫離政治并強調行政是政治的工具，也是實現公共利益的工具。保羅·阿普爾將公共行政闡述為政治過程，認為行政與政治是不可分離的。對于政治途徑中對行政理念的發展，使得公共行政走向管理主義視角；另外，對于政治途徑還表現為政治實在的發展上。如對于組織結構的設計上，政治途徑需要關注民主的多元化，將公共組織問題轉變為不同政治價值下的沖突問題，政府的核心職能是由政治決策權和各種政治力量組成，公共機關不同于利益團體，對公共行政是國家政策實施和公民話語權的表達；對于個人問題也轉變為團體問題，個體被視為公共政策的目標和利害群體；對于認知途徑上講科學作為事實的恰當性，甚至將行政決策也建立在征求廣泛公眾、集體意見的基礎上；在預算上不再將預算與事務性活動相聯系，而是建立在利益集團的政治力量對比中，其利益的平衡依賴于政治力量的角逐；在決策上講決策過程與政治多元化、有限理性建立關聯，限制了公共行政人員不能做出完全理性的決策；在管制上注重民主性、合法性、前瞻性等行政價值，進一步強化公共利益團體對行政管制的行政監督。

三、行政理念在法律途徑上的發展

法律是將行政與執法作為研究對象，并從行政實在中以“公平、正義”為價值導向。在法律途徑中，行政理念是以理想的法律形態為公共行政的終極目標，并從行政與法律的融合上，促進行政理念的發展。如憲法在法律解釋上的變化主要體現在增加或減少某些權利，而對于公共行政來說，則是行政理念在適用中的相對調整。以行政法為例，行政法是“管制一般行政過程的一套法律和法規”，其目的是為了調整行政關系，對行政過程進行規范和管制。從法律途徑上來看，依法行政與合法行政是兩個概念，而對于個體的合法權益，公共行政司法管理主要從行政裁決中來體現。也就是說，對于既定的法律關系，維護行政法的公平與正義是建立良好社會秩序的關鍵。行政裁決側重于對個體權利的保護，而忽視了權利的社會成本，不能以資源不充足為借口剝奪一個人的憲法權利。因此，在公共行政管理實踐中，對于法律途徑上的行政理念，主要在組織結構上以法律抗辯程序來設計，將服務客戶轉變為在遵循法律程序上厘清事實真相；對于個體則看成是獨立人格的人，每個人都有權在法庭上陳述自己的主張，維護自身權利不受侵害；在認知途徑上講司法審判作為最佳的方法，并從抗辯過程中來澄清“事實”，保護各主體的權利；在預算上強化憲法的完整性，反對任何特權，強調權力制衡。

四、結語

綜上所述，傳統管理途徑和新公共管理途徑在行政哲學上主要發展了行政理念的管理維度。但管理途徑上將政府視為企業、將公民視為顧客，忽視了公民參與性；政治途徑發展了行政理念的政治維度，但將公共行政視為政治過程，貶抑了公共行政的管理價值；法律途徑因過度強調法律價值，也忽視了公共行政的管理價值。但從總體上來看，不同發展途徑都實現對了行政理念的豐富，推進了行政理念的研究深度。