淺析我國環(huán)境行政中的公眾參與

摘要：近年來，我國因環(huán)境行政而導(dǎo)致的群體性事件層出不窮，盡管立法對于環(huán)境行政公眾參與做出了原則性的規(guī)定和部分的細(xì)節(jié)性安排，但受制于各種實(shí)際情況，公眾環(huán)境行政參與在我國還存在相當(dāng)多的問題。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政；公眾參與；參與能力

引言

2014年5月10日，浙江省杭州市余杭區(qū)因某垃圾焚燒發(fā)電廠的項(xiàng)目選址爭議，引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用翊笠?guī)模群體性事件。

事件起因：

2014年3月29日，《杭州市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃修編（2008-2020年）修改完善稿》公示。在該規(guī)劃中，即將在余杭區(qū)中泰鄉(xiāng)一處廢棄的石礦區(qū)建造一座垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目，以解決日益嚴(yán)峻的垃圾處理難題。規(guī)劃一出，來自民間的反對聲便不絕于耳。從5月7日開始，當(dāng)?shù)鼐用懤m(xù)到規(guī)劃建造垃圾焚燒發(fā)電廠的余杭區(qū)中泰鄉(xiāng)九峰村街道辦事處聚集抗議。5月8日晚間，當(dāng)?shù)卮迕癜l(fā)現(xiàn)有載有儀器的車輛駛?cè)霐M建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的石礦區(qū)，并認(rèn)為這是焚燒發(fā)電廠已開始動工的信號。5月10日，大量群眾涌上中泰鄉(xiāng)附近的省道和高速公路，中斷交通，希望引起政府重視并表達(dá)訴求。政府方面為盡快恢復(fù)交通和平息事端，出動大量警察，試圖控制局面。最終雙方爆發(fā)沖突，期間導(dǎo)致部分人員受傷，部分警車和社會車輛被掀翻。

一、公眾環(huán)境行政參與概述

公眾參與原則是西方國家在環(huán)境立法上的基本原則之一，一般是指在涉及環(huán)境保護(hù)的重大問題上，享有環(huán)境利益的全體公民都有權(quán)平等的參與環(huán)境決策、立法、執(zhí)法、司法等相關(guān)活動。

由于環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)涉及范圍很廣的行為，因此，公眾參與環(huán)境保護(hù)的范圍也是極其廣泛的，公眾參與環(huán)境行政的類型為：一、參與制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)保要求以及環(huán)境行政指導(dǎo)政策等抽象的環(huán)境行政行為；二、參與環(huán)保法律制度的執(zhí)行；三、參與環(huán)保檢測監(jiān)測等調(diào)查取證活動；四、參與決定有重大環(huán)境影響的項(xiàng)目設(shè)施的立項(xiàng)決策。

二、我國公眾環(huán)境行政參與立法概況

首先，我國根本法的相關(guān)規(guī)定奠定了我國公眾環(huán)境行政參與的權(quán)利基礎(chǔ)，是公眾參與權(quán)行使的最高法律依據(jù)，體現(xiàn)在《憲法》第2條的規(guī)定之中：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和方式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和建設(shè)事業(yè)，管理社會事務(wù)。

其次，我國有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律對公眾參與或多或少做出了原則性或者具體的規(guī)定。例如《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”為具體實(shí)施《環(huán)境影響評價(jià)法》所確立的公眾參與制度，2006年，原國家環(huán)?？偩种朴啺l(fā)布了《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》，作為一項(xiàng)部門規(guī)章，該辦法把公眾意見強(qiáng)制列為環(huán)境影響評價(jià)的必備內(nèi)容；對于制度運(yùn)行的具體細(xì)節(jié)，諸如參與評價(jià)公眾的產(chǎn)生方式等細(xì)節(jié)加以規(guī)定；此外，為了方便公眾能夠充分地獲取信息從而更好地參與，辦法還要求各建設(shè)項(xiàng)目和專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響報(bào)告書的內(nèi)容要便于公眾理解。

三、我國公眾環(huán)境行政參與存在的問題

首先，是公眾參與主體的不足。我國公眾在環(huán)境行政參與上所存在的問題更多地表現(xiàn)為“心有余而力不足”，是參與能力不足、參與渠道不暢而導(dǎo)致的困境而非參與意識的問題。

我國的公眾環(huán)境行政參與多表現(xiàn)在對重大環(huán)境項(xiàng)目決策的抵制上，謹(jǐn)以此來分析我國公眾參與在主體方面存在的缺陷：一、我國公眾參與目前還停留在自發(fā)的個(gè)體聯(lián)合起來參與的階段，此種組織形式自身就是有缺陷的，最典型體現(xiàn)就是效率低下和容易陷入非理性的狂熱狀態(tài)。環(huán)境行政機(jī)關(guān)不可能對這些分散的意見和利益主張一一做出回應(yīng)并做出相應(yīng)的處理，這自然就造成了參與效率的低下；二、我國公眾環(huán)境行政參與的客觀能力不足，集中表現(xiàn)為環(huán)境專業(yè)知識的匱乏以及環(huán)境信息獲取能力不足。環(huán)境科學(xué)本身的科學(xué)技術(shù)性就比較高，要借助相當(dāng)高的專業(yè)背景才能對相關(guān)環(huán)境問題作出理解和判斷，這對于絕大部分的公眾來說顯然是不可能實(shí)現(xiàn)的。信息的缺乏將導(dǎo)致公眾對于環(huán)境行政行為的評價(jià)能力缺失，公眾參與因此也就徒有虛名了。

其次，我國存在的地方保護(hù)主義。我國目前的環(huán)境行政中存在著較為嚴(yán)重的地方保護(hù)主義傾向，環(huán)境行政部門受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在行政執(zhí)法和行政決策中往往存在執(zhí)法不嚴(yán)的情形，而對于作為監(jiān)督力量的公眾參與，環(huán)境行政部門往往采取的是保守且消極的態(tài)度，為確保政令順利推行，環(huán)境行政部門通常會選擇犧牲公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展狂熱的追求應(yīng)該是我國公眾環(huán)境行政參與狀況不佳的深層原因。

最后，是對于侵害公眾環(huán)境行政參與權(quán)利的行為缺乏必要的救濟(jì)手段。對于積極合理地參與到環(huán)境行政中的公眾而言，其最大的心愿無非是其參與意見能夠得到環(huán)境行政部門的回應(yīng)與尊重，如果在參與的過程中受到漠視，最終的結(jié)果是公眾參與的積極性將受到嚴(yán)重的挫傷，且更容易積累公眾的不滿情緒，其結(jié)果往往是難以控制的。目前，我國尚未在法律上建立對侵害公眾參與權(quán)利的行為的救濟(jì)措施，對于侵害的環(huán)境行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人員也沒有相應(yīng)的法律責(zé)任承擔(dān)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]朱謙.《公眾環(huán)境行政參與的現(xiàn)實(shí)困境及其處理》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第1期

[2]呂忠梅著.《環(huán)境法新視野》，中國政法大學(xué)出版社2000年版

[3]茜坤.《論環(huán)境行政的公眾參與》，《環(huán)境科學(xué)與管理》2008年第7期。

[4]劉永鑫.《公眾參與環(huán)境執(zhí)法角色關(guān)系探析》，《中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期

[5]張曉文.《我國環(huán)境保護(hù)法律制度中的公眾參與》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第3期

[6]陳冬.《公眾參與：環(huán)境法的基本原則》，《河南教育學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2006年第1期

作者簡介：賈甜甜，（1989-），女，漢族，新疆烏魯木齊人，現(xiàn)為西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院法律碩士（非法學(xué)）2012級碩士研究生。

馬露青更正聲明

原發(fā)表于本刊2014年09月刊第157頁的作者姓名為馬璐青，作者單位為 鄭州煤電股份有限公司告成煤礦 的論文《思想政治工作要與時(shí)俱進(jìn)》，作者姓名更改為“馬露青”。

特此更正！