城鄉統籌背景下大都市周邊地區農村建設用地整治研究

侯東方等

摘要 農村建設用地整治對于優化建設用地布局、促進城鄉統籌發展具有重要作用。該研究以北京市大興區農村建設用地現狀為基礎，綜合考慮大興區土地利用總體規劃、新城規劃、村莊體系規劃等相關規劃，確定農村建設用地騰退規模；然后結合土地整治戰略分區，分區域科學估算了大興區農村建設用地整治潛力；根據各區農村建設用地整治的特點，提出了遷村并點整治模式、城鎮化整治模式和村莊內部整治模式3種農村建設用地整治模式。

關鍵詞 城鄉統籌；農村建設用地整治；大都市周邊；大興區

中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）13-04072-02

中共十八屆三中全會明確提出健全城鄉發展一體化體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果[1]。由此可見，國家已經著手從體制機制方面破除城鄉統籌發展的障礙和阻力。新時期的土地整治，是目前我國土地管理領域的新舉措，對于落實國家糧食安全戰略、城鄉統籌發展戰略具有重要的意義。農村建設用地整治是土地整治的重要組成部分，是指對農村地區散落、廢棄、閑置和低效利用的建設用地進行整治，完善農村基礎設施和公共服務設施，改善農村生產生活條件，提高農村建設用地節約集約利用水平的活動[2]。因此，農村建設用地整治效果的好壞事關城鄉一體化發展能否順利實現。

北京市大興區是北京市城市發展新區，隨著城南行動計劃的逐步實施，未來將成為首都南部高技術制造業和戰略性新興產業集聚區；同時，大興區也是北京市唯一的國家基本農田保護示范區，是北京市都市型現代農業建設的重點區域，統籌協調區域土地利用、城鄉發展的任務艱巨。因此，開展大興區農村居民點整治，不僅能夠加快農村經濟發展，而且對于促進大興“三城”——亦莊新城、大興新城、新航城建設，實現全區城鄉發展一體化具有重要作用。

筆者以2010年大興區農村建設用地為研究對象，在考慮土地利用總體規劃、新城規劃、村莊體系規劃等相關規劃的基礎上，確定到2020年大興區農村建設用地的騰退規模，然后根據大興區土地整治戰略分區確定各區域差別化整治的潛力[3-5]；最后，結合土地整治差別化戰略和潛力，提出農村建設用地整治模式。

1 研究區概況

大興區位于北京市南部，東臨通州區，南及西南與河北省廊坊市、固安縣、涿州市接壤，西與房山區隔永定河為鄰，北接豐臺、朝陽區。京滬高速公路、京開高速公路和104國道縱貫南北，北京市五環路、六環路橫跨東西，交通便捷。

全區地處永定河洪沖積平原，地勢自西北向東南緩傾。屬暖溫帶半濕潤大陸季風氣候，季節特征非常明顯。大興區降水量主要集中在夏季，約占全年總降水量的75%。大興區境內現有永定河、鳳河、新鳳河、大龍河、小龍河、天堂河、涼水河等大小14條河流，自西北向東南流經全境，分屬北運河水系和永定河水系。

2 土地整治潛力測算

2.1 農村建設用地現狀

根據大興區2010年土地變更調查數據統計，大興區農村建設用地現狀見表1。由表1可知，大興區的農村建設用地總面積為12 639.20 hm2，其中居民點面積為12 610.10 hm2，占農村建設用地總面積的99.77%；采礦用地面積為29.10 hm2，占農村建設用地總面積的0.23%。大興區農村建設用地主要分布在龐各莊鎮、榆垡鎮和魏善莊鎮，其面積分別為1 546.06、1 526.36和1 330.49 hm2；農村建設用地分布最少的在亦莊鎮、舊宮鎮、瀛海鎮，其面積分別為0.01、67.60和209.56 hm2。

2.2 農村建設用地騰退規模

首先，將大興區2010年農村建設用地扣除《大興區土地利用總體規劃（2006-2020年）》保留的農村建設用地；第二，將《大興區新城規劃（2005-2020年）》確定的2020年城鎮建設區內的現狀農村建設用地納入騰退的對象；第三，將《大興區村莊體系規劃》確定的擬拆遷、城鎮化的農村建設用地納入騰退的對象；第四，將首都新航城規劃內的農村建設用地也納入騰退的對象；最后，綜合確定到2020年大興區農村建設用地可騰退規模為7 262.60 hm2，其中農村居民點騰退規模為7 238.58 hm2，采礦用地騰退規模為24.02 hm2。

2.3 整治區域的劃分

大興區土地整治戰略分區將全區分為北部高端制造業和新興產業整治區、中部高標準基本農田建設重點建設區、南部臨空產業建設用地整治區和永定河綠色生態保護區4個區域。因此，全區可分為北部、中部、南部3大區域進行農村建設用地整治。為了便于開展農村建設用地整治，結合大興區政府工作計劃，將大興區農村建設用地分為近期拆遷和遠期拆遷2種類型。

2.3.1 北部地區。

包括黃村鎮、西紅門鎮、瀛海鎮、舊宮鎮和亦莊鎮5個鄉鎮，其以高端制造業和新興產業為主。選定《大興區土地利用總體規劃（2006-2020年）》涉及拆遷的村、《大興區村莊體系規劃》中遷建型和城鎮化型村莊、《大興區綠地系統規劃（2012-2020年）》中的南海子公園和南苑森林公園范圍內的村莊及大興區一級開發項目涉及的村莊，作為大興區北部地區近期計劃拆遷村，其面積為924.31 hm2；剩余村莊劃分為遠期需要拆遷，其面積為746.90 hm2。

2.3.2 中部地區。

包括北藏村鎮、魏善莊鎮、青云店鎮、長子營鎮、采育鎮、龐各莊鎮、安定鎮7個鄉鎮，其以高標準基本農田建設為主。劃定《大興區土地利用總體規劃（2006-2020年）》中涉及拆遷的村、《大興區村莊體系規劃》中遷建型村莊及生物醫藥基地和亦莊開發區擴區規劃所涉及的村莊，作為中部地區近期計劃拆遷村莊，其面積為1 511.46 hm2；剩余村莊劃定為遠期需要拆遷，其面積為2 246.21 hm2。

2.3.3 南部地區。

包括榆垡鎮、禮賢鎮2個鄉鎮，其以發展臨空產業為主。劃定《大興區土地利用總體規劃（2006-2020年）》中涉及拆遷的村莊、《大興區村莊體系規劃》中遷建型和城鎮化型村莊、《大興區國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》及新機場定位研究中確定的機場核心區范圍、新航城范圍及75 dB噪音線內所涉及的村莊，作為南部地區近期計劃拆遷村莊，其面積為642.04 hm2；剩余村莊劃定為遠期需要拆遷，其面積為1 191.68 hm2。

綜上，大興區農村建設用地整治區域劃分為2類，即近期計劃騰退和遠期需要騰退，其面積分別為3 077.81 hm2和4 184.79 hm2，具體分布見圖1。

2.4 農村建設用地整治類型

將大興區農村建設用地整治分為2大類，即保留升級型和節地發展型。其中保留升級型是指將現有房屋拆除建新，完善基礎設施，不減少建設用地，只是在原地升級改造；節地發展型是指拆除原有房屋，提高建設用地容積率和土地利用效率，節約出一部分建設用地用于其他用途。

大興區北部5個鄉鎮以高端制造業和新興產業為主，重點發展城鎮、工業及各項基礎設施，其農村建設用地通過整治后，大多用于城鎮建設，減少的建設用地也用于城市綠地建設，復墾成耕地的可能性很小。

中部7個鄉鎮以建設高標準基本農田為主，對于基本農田保護區內的居民點要控制其發展規模，以內部挖潛為主，加強村莊基礎設施建設，將區域內的廢棄地、面積較小且分散的居民點進行統一整治，復墾為耕地，和周邊的基本農田集中連片。

南部2個鄉鎮以發展臨空產業為主，依據機場核心區、75 dB噪音區可以將其劃分為3個層次分別進行整治：①機場核心區內的村莊，需要整村搬遷，用于機場建設，歸于保留升級型；②核心區以外75 dB噪音區以內的，部分建設用地可減少作為農業用地，歸為節地發展型；③75 dB噪音區以外的騰退村莊在村鎮系統規劃中為城鎮化型的，可將其升級改造，保留升級發展，其余可減少作為農業用地。

2.5 農村建設用地整治潛力

根據以上整治類型確定大興區到2015年農村建設用地整治理論潛力為3 077.81 hm2，其中保留升級型1 577.15 hm2，節地發展型1 500.66 hm2（表2）。其中，北部地區保留升級型為561.02 hm2，節地發展型363.29 hm2，在節地發展型中可減少的建設用地面積按3/4計算，減少的建設用地可全部用于綠地建設；中部地區保留升級型為667.25 hm2，節地發展型844.21 hm2，在節地發展型中可減少的建設用地面積按1/3計算，減少的建設用地80%可用于補充耕地，剩余的20%用于其他農用地；南部地區保留升級型為348.88 hm2，節地發展型293.16 hm2，在節地發展型中可減少的建設用地面積按1/4計算，減少的建設用地40%可用于補充耕地，剩余的60%用于綠地建設。

綜上，到2015年大興區可減少建設用地共計627.16 hm2，其中補充耕地254.44 hm2。

3 土地整治模式

針對大興區農村建設用地整治的對象和特點，確定各鎮農村建設用地整治模式，主要可分為以下3種類型。

3.1 遷村并點整治模式

針對大興區村莊體系規劃中確定的需拆遷村莊以及擴區需搬遷的村莊，為了節約集約利用土地，提高公共服務能力，以其中規模較大、條件較好的村莊作為中心村，使那些對外交通不方便、規模小、發展潛力小、缺乏基本的基礎設施和社會服務設施的村莊向其搬遷[4-5]。

大興區南部遷村并點村莊主要為首都新機場核心區建設及75 dB噪音區涉及到的村莊，包括榆垡鎮東部以及禮賢鎮的東北部部分村莊。北部遷村并點村莊主要分布在擴區周邊，其中：北臧村鎮生物醫藥基地擴區周邊的15個村中，新立村、馬村和六合莊村遷至大興新城，其余12個村全部遷至生物醫藥基地。亦莊新城擴區涉及青云店鎮和長子營鎮的部分村莊，擴區周邊村莊根據村莊體系規劃中的拆遷村向保留重點發展型村莊遷并，長子營鎮中的部分村莊拆遷后搬遷至鄰近的保留村莊。

3.2 城鎮化整治模式

該模式是針對經濟比較發達的農村地區，在進行土地整治時，將村莊土地整治與當地城鎮規劃進行銜接，集中建設居民小區，提高城鎮建設用地容積率和土地利用效率，改善居民生活環境。根據農民的工作性質、居住習慣、收入狀況、接受程度等具體情況，規劃設計適合農民居住的社區布局、住宅戶型、居住面積、容積率。同時為了方便農民生產和生活的需要，建設適宜農村生產生活方式的公共設施與基礎設施。

大興區北部的西紅門鎮、瀛海鎮、舊宮鎮、亦莊鎮和黃村鎮以及生物醫藥基地擴區范圍內的村莊，包括八家村、巴園子村、北高各莊村、大臧村等村莊以及各鄉鎮的鎮中心，這些區域經濟基礎較好，受城鎮發展輻射和影響較大，適合城鎮化建設用地整治模式。

3.3 村莊內部整治模式

針對有一定基礎設施，常住人口規模適中的村莊，但是在長期建設過程中缺乏規劃指導，盲目和無序建設問題嚴重，導致農村居民點利用效率低、交通條件差、基礎設施服務效率低、內部生態環境差等一系列問題，并有可能進一步影響到村莊的產業與經濟發展[4-5]。這一類村莊也是大興區目前村莊整治工作中數量最多的一種類型，應針對不同村莊出現的不同問題開展整治活動。

整治內容：此類村莊的整治內容包括拆除舊宅、建設新居、完善基礎設施、美化村莊環境等內容。在進行村莊內部改造時，需要嚴格落實農村“一戶一宅”管理制度，條件允許的地方，建設居民小區，完善基礎設施，對于一戶多宅和多宅基地的情況，可以通過無償收回或適當有償收購的方式進行回收。建設時，應充分利用村莊廢棄地、閑置地進行建房，盡量避免占用耕地。同時配套農村生產生活基礎設施，改善當地交通條件和生產生活條件。在部分地區，可以制定較為靈活的土地政策，如土地置換、土地換社保，不斷引導一些有經濟頭腦、一技之長農民進城，促進居民點用地節約集約利用。適合這種整治模式的村莊主要位于魏善莊鎮、安定鎮、采育鎮和龐各莊鎮。

參考文獻

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