我國耕地保護的困境及解決對策

陶澤良

［摘要］ 隨著工業化和城鎮化的加速發展，我國大量耕地被建設占用，耕地減少的態勢難以遏制，同時，農業結構調整、生態環境保護和建設也對耕地保護帶來了壓力，因此，耕地保護面臨諸多困難。為“守住18億畝耕地紅線”，應采取以下措施：走新型工業化和城鎮化道路，節約集約利用土地；增加農業生產補貼，提高農民保護耕地的積極性；引導農民退出宅基地，加強農村土地綜合整治；增加農業投入，完善農業生產條件。

［關鍵詞］ 耕地保護；糧食安全；工業化；城鎮化

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 13. 056

［中圖分類號］F301.21［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2014）13- 0090- 02

長期以來，耕地日益減少困擾著世界各國，特別在城鎮化快速發展的當今中國尤為如此。據有關資料顯示，英國在１９９８－２００５年間年均減少耕地６．０２萬公頃，日本從１９７３－２０００年間年均減少耕地３．３萬公頃，美國的農業大州密歇根州１０年間減少耕地１６．７萬公頃［１］。與這些國家相比，我國耕地減少規模較大：２０００－２０１３年，我國耕地減少１ ２１０．９萬公頃，年均減少達１００．９萬公頃。耕地是保障社會經濟可持續發展的一項戰略資源，關系到糧食安全和生態保護等重大戰略問題，然而我國人口仍然不斷增長、工業化和城鎮化快速發展、生態環境建設迫在眉睫，諸多現實條件決定了我國耕地保護任重道遠，困難重重。

1我國耕地保護狀況

1.1 耕地數量保護狀況

我國耕地總量大，但人均占有量少。中國耕地總量占世界耕地總量的７．８％，僅次于美國、印度和俄羅斯。然而， 中國龐大的人口基數使得人均耕地資源稀缺。２０１２年底，我國人均耕地為０．０８９公頃，僅為世界平均水平０．２４公頃的３８．２％。

一般來說，耕地減少的主要原因是建設占用和生態退耕，其次是農業結構調整和災害損毀。耕地增加的原因主要是土地開發、土地整理和土地復墾。由于可供開發的未利用地已經很少， 通過土地開發補充耕地已沒有余地，土地整理主要是規整田面、完善農業生產設施，因此幾乎不增加耕地面積。只有廢棄工礦地和農村宅基地復墾才能增加耕地，然而受工業化歷史的限制，可用于復墾的廢棄工礦地數量也有限，農村宅基地復墾受制度限制。

1.2 耕地質量保護狀況

我國耕地總體質量不高，且后備資源不足，我國中低產田土和不適宜耕作的土地占耕地總量的５８．７％。耕地中水田較少，占耕地總量的２３．１１％，旱地較多，占耕地總量的７６．９％，坡耕地占耕地總量的３５．１％［2］。長期以來我國中低產田土改造的力度也不夠，從質量提高的效果來看，由于耕地質量提高所致的產量提高幅度較小。

2我國耕地保護面臨的困境

盡管長期以來我國政府高度重視對耕地資源的嚴格保護，強調“守住１８億畝（120萬平方千米）耕地紅線”不放，然而耕地減少的趨勢仍無法遏制。事實上，在很多省區，每一輪總體規劃確定的耕地保護目標任務都難以完成。

2.1 人口仍將不斷增長

改革開放以來，中國人口年均增長１ ２００萬人，盡管增長速度不斷減緩，然而由于人口基數大，今后很長一段時期內人口增長的趨勢仍將延續。從第二輪土地利用總體規劃實施的第一年即１９９６年至第三輪土地利用總體規劃實施的第八年即２０１３年， 人均耕地面積由０． １１公頃減少到０．０８公頃，由占世界平均水平的４１．２％下降到３７．６％。根據《全國土地利用總體規劃綱要（２００６-２０２０年）》預測數據，２０２０年中國人口總量將達到 １４．３億， ２０３０年前后將突破１５億。隨著人口增長和經濟發展，我國糧食需求將不斷增長。因此， 人口總量及糧食需求不斷增長的現實狀況對中國耕地保護及糧食安全提出更高要求。

2.2 工業化和城鎮化加速發展

目前中國正處于城鎮化、工業化快速發展階段， ２０１３年底城鎮化水平為５３．７％，城鎮化水平不高，工業化和城鎮化對工礦用地和城鄉建設用地的需求將在相當長時期內保持較高水平，大量耕地被占用將不可避免。據有關數據表明，最近１５年中，城鎮化水平年均增加１．１個百分點， 耕地總量年均減少 ４５．６萬公頃。從相關分析可以看出，中國的耕地數量與城鎮化發展呈負相關，即隨著城鎮化水平的不斷提高， 耕地總量將不斷減少。到２０２０年，中國的城鎮化水平將達６０％，盡管今后的工業化和城鎮化是新型工業化和新型城鎮化，對土地資源節約集約利用，然而對耕地的大量占用是不可避免的，“１８億畝的耕地紅線”很難不被突破。

2.3 生態退耕仍將繼續

我國是世界上水土流失最嚴重的國家。在西北地區和華北北部，荒漠化面積不斷擴大，每年擴展面積已超過４８．８萬公頃。在西南地區，坡耕地比例比較大，石漠化比較嚴重，僅貴州２５°以上的耕地就有９．４萬公頃，耕地中有１５．６萬公頃與石漠化土地混合。為了確保生態安全，今后仍將進行大規模的生態退耕和石漠化治理。

3我國耕地保護的對策

3.1 走新型工業化和城鎮化道路，節約集約利用土地

工業化和城鎮化是耕地減少的主要原因。長期以來，我國工業化和城鎮化建設土地利用比較粗放，今后應盤活存量土地，提高土地利用強度。加強土地利用總體規劃的權威性，土地利用總體規劃的實施中城市土地利用在空間上不能越界，在類型上不能混淆。只有這樣，才能有效控制城市用地蔓延，促進建設用地節約集約利用。

3.2 增加農業生產補貼，提高農民保護耕地的積極性

由于農業、尤其是糧食生產的利益比較低下， 農民存有改變農業種植結構的傾向， 甚至拋荒耕地， 從而導致耕地減少。必須利用經濟手段， 提高農民保護耕地的積極性。農戶實施耕地保護， 一方面為生態環境保護作出了貢獻， 另一方面也放棄了改變用途而獲得的更高收益。因此， 應從耕地生態價值及發展權價值考慮， 對保護耕地的農戶進行合理補償。

3.3 引導農村宅基地退出，加強農村土地綜合整治

工業化和城鎮化進程中有大量農村人口向城鎮遷移，國家一方面應改變現行戶籍制度，使大量進城務工農民身份得到順利轉變，另一方面應著力解決他們的長遠生計，在此基礎上激勵、引導農民退出農村宅基地，并對宅基地進行復墾，對田、水、路、林、村進行綜合整治，通過城鄉建設用地增減掛鉤使農村宅基地流轉到城鎮使用，以及用于補充建設占用的耕地。

3.4 增加農業投入，完善農業生產條件

在耕地總量減少難以避免的現實條件下，提高耕地質量是確保糧食安全的良策，政府應進一步提高農業投入，加強農業基礎設施建設，大力改造中低產田土，提高耕地產出。

主要參考文獻

［１］Ｈｍｉｉｙａｍａ Ｙ． Ｔｈｅ Ｂｕｂｂｌｅ Ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ Ｌａｎｄ－ｕｓｅ Ｃｈａｎｇｅ ｉｎ Ｊａｐａｎ［J］． Ｇｅｏｓｃｉｅｎｃｅ Ｐｒｏｇｒｅｓｓ，２００６，２１（２）：１２０－１３０.

［2］龔子同，陳鴻昭，等． 耕地保護：問題、癥結和途徑——談我國１．２億公頃耕地的警戒線［J］．生態環境，2007（5）.