盤錦市養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)對接問題初探

齊巖

[摘 要]養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)一體化的要求，也是社會保障事業(yè)發(fā)展的要求。盤錦市也積極開展養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)對接工作，并在整合養(yǎng)老保險(xiǎn)種類、提高養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率、初步搭建城鄉(xiāng)互通橋梁上取得了一定的進(jìn)展，但還存在著城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換制度有障礙、財(cái)政壓力大、統(tǒng)籌層次不高等問題，需要進(jìn)一步打破制度壁壘，提高統(tǒng)籌層次，加大資金投入力度，以推動養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)對接工作更好地開展。

[關(guān)鍵詞]盤錦；養(yǎng)老保險(xiǎn)；城鄉(xiāng)對接

[中圖分類號]F293 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）16-0135-02

1 前 言

城市化是人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然趨勢和現(xiàn)代化的必由之路，也是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志之一。我國目前正處于城市化進(jìn)程之中，政府大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。盤錦市于2009年成為遼寧省城鄉(xiāng)一體化工作的試點(diǎn)城市，目前，正積極開展城鄉(xiāng)一體化工作。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，則必然要解決好社會保障的城鄉(xiāng)一體化，社會保障城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)一體化工作的重要內(nèi)容之一，更是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要手段和方式。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，社會保障的城鄉(xiāng)對接是無法回避、必須解決的問題。

另外，我國社會保障事業(yè)的發(fā)展也迫切要求實(shí)現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)一體化。黨的十八大報(bào)告指出：統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。社會保障城鄉(xiāng)分割對于展現(xiàn)公平性、適應(yīng)流動性都是不利的，它既是擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距的重要因素之一，也是制約勞動力城鄉(xiāng)流動的因素之一。今后一段時(shí)間內(nèi)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展將是社會保障工作的重要目標(biāo)和任務(wù)之一。

在社會保障城鄉(xiāng)一體化問題上，有人采用“統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障”的說法，有人使用“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障”的概念，也有人用“整合城鄉(xiāng)社會保障”的說法。盤錦市采用“社會保障城鄉(xiāng)對接”的概念。社會保障體系包括養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等多個(gè)方面和層次，本文主要探討盤錦市養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)對接問題。

2 盤錦市養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)對接工作的現(xiàn)狀

2.1 初步整合養(yǎng)老保險(xiǎn)種類

近年盤錦市初步整合了養(yǎng)老保險(xiǎn)的種類，目前已經(jīng)建立城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)墾企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)自由職業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)包括城鎮(zhèn)非從業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村非從業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本上實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋。為了使城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)對接，盤錦市整合了農(nóng)村的原教育、糧食系統(tǒng)、供銷社、農(nóng)電、水利等單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)，一并加入了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)，結(jié)合盤錦市農(nóng)場職工的實(shí)際情況，從2003年7月開始，開展了農(nóng)墾企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)墾企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在養(yǎng)老待遇上與職保存在差別，但也屬于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇。保險(xiǎn)種類的初步整合，一定程度上促進(jìn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的融合。

2.2 積極提升養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率

截至2012年年底，盤錦市參保的城鎮(zhèn)職工人數(shù)33.1萬人，農(nóng)墾企業(yè)職工18.43萬人，城鄉(xiāng)居民12.5萬人，還有52.9萬人參加行業(yè)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)、地方事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)等，其中遼河油區(qū)17.4萬人、事業(yè)單位人員5.61萬人，公務(wù)員1.61萬人、中省直單位人員1.08萬人。在此之外，不符合參保條件的城鎮(zhèn)在校學(xué)生及未成年人17.2萬人，農(nóng)村在校學(xué)生及未成年人約10萬人（未成年人數(shù)為估算）。按照盤錦市146萬人口計(jì)算，約有29.3萬市民沒有納入社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，覆蓋率達(dá)到80%以上。保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大，覆蓋率的提升，使原本沒有保障的農(nóng)民也納入了保險(xiǎn)的范圍，為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的對接構(gòu)建了基礎(chǔ)。

2.3 逐步搭建城鄉(xiāng)互通橋梁

從2008年開始，盤錦市與用人單位簽訂勞動合同的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動力，可以按照企業(yè)職工身份參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。從2009年開始，全市非農(nóng)戶口可以按照自由職業(yè)者身份參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，并且籌資標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老待遇與城鎮(zhèn)參保人員一致。目前，盤錦市已統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，無論農(nóng)業(yè)戶籍和非農(nóng)業(yè)戶籍的非從業(yè)人員，都可以參與居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，在居民保險(xiǎn)范圍內(nèi)，打破了城鄉(xiāng)的戶籍障礙。從2013年11月開始試行《盤錦市人民政府批轉(zhuǎn)市人力資源和社會保障局關(guān)于被征地農(nóng)民參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施意見的通知》（以下簡稱《通知》），按《通知》規(guī)定，被征地農(nóng)民可以以自由職業(yè)者的身份參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)一步突破城鄉(xiāng)戶籍界限。《通知》在城鎮(zhèn)企業(yè)職工和農(nóng)墾企業(yè)職工、城鎮(zhèn)企業(yè)職工和城鎮(zhèn)自由職業(yè)者之間可以按規(guī)定續(xù)接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。通過這樣的政策規(guī)定，初步搭建起城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)互通的橋梁。

3 盤錦市養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)對接中存在的問題

雖然盤錦市的養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)對接工作取得了很好的進(jìn)展，但城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)無論在待遇標(biāo)準(zhǔn)、政府投入還是管理制度上都還存在著一定的問題。

3.1 城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換存在制度障礙

目前，城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)不能有效對接，主要在于制度上的障礙。首先，城市居民參加的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)墾企業(yè)職工保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)自由職業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保范圍是城市戶籍居民和特定的農(nóng)業(yè)戶籍居民（簽訂勞動合同的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動力），其他農(nóng)民不能參保，目前雖然通過政策運(yùn)行失地農(nóng)民加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的事宜，尋找打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的突破口，但要真正統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)，還需進(jìn)一步的突破與完善相關(guān)制度。再者，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇差距較大。2012年盤錦市城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇標(biāo)準(zhǔn)為1484元，農(nóng)墾企業(yè)職工的標(biāo)準(zhǔn)為786元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇標(biāo)準(zhǔn)為80元左右。

3.2 財(cái)政壓力較大

2012年，盤錦市財(cái)政用于支付城鎮(zhèn)職工和農(nóng)墾企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)共計(jì)12.72億元，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)保也投入了一定的資金，對于盤錦市財(cái)政來講，這筆支出也形成了一定的壓力。況且養(yǎng)老保險(xiǎn)金逐年上調(diào)，需要的資金只能越來越多。再者要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)，用在農(nóng)業(yè)戶籍人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)上的資金投入還要加大，因而資金來源問題是很緊迫的。

3.3 統(tǒng)籌層次不高

目前，盤錦市養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒有完全達(dá)到市級統(tǒng)籌的目標(biāo)。雖然在人員配備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)上由市一級人社部門統(tǒng)一管理，但在資金配備上還是由各縣區(qū)自己負(fù)責(zé)安排。統(tǒng)籌層次不高，各縣區(qū)各自負(fù)責(zé)，在一定程度上造成制度上、待遇標(biāo)準(zhǔn)上的不統(tǒng)一，管理部門不統(tǒng)一，這種情況對于養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)對接是不利的。

4 進(jìn)一步推進(jìn)盤錦市養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)對接的對策建議

4.1 打破制度壁壘，形成制度互補(bǔ)

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)對接，首先要從完善相關(guān)制度入手，形成制度之間的統(tǒng)一和互補(bǔ)，達(dá)到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上城鄉(xiāng)一體化和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋。一是要打破城鄉(xiāng)的戶籍限制，實(shí)施18歲以上到退休年齡前的居民，可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)情況自主選擇參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策，以此解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中存在的不能互相轉(zhuǎn)化的問題，為居民尤其是農(nóng)村居民提供更多的參保選擇；二是要著重解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，盤錦市于2013年11月出臺《通知》，將被征地農(nóng)民按照自由職業(yè)者的身份納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，這種模式可以分階段解決城鄉(xiāng)一體化過程中失地農(nóng)民，尤其是超過退休年齡人員的參保問題，這項(xiàng)制度為養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)對接提供了切入點(diǎn)，還應(yīng)進(jìn)一步完善，以期更好地推動養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)對接工作。

4.2 提高統(tǒng)籌層次，確定適度標(biāo)準(zhǔn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次不高，是制約養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)對接的重要因素之一。提高統(tǒng)籌層次，對于統(tǒng)一的制度安排、資金投入都是非常重要的。而且從國家和省里的目標(biāo)來看，提高統(tǒng)籌層次是今后養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的必然趨勢之一。

養(yǎng)老待遇標(biāo)準(zhǔn)的確定要適時(shí)適度，以保障城鄉(xiāng)居民的基本生活為原則，警惕養(yǎng)老保險(xiǎn)“福利化”傾向，即不能以覆蓋群體福利最大化為目標(biāo)，而應(yīng)該追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保障的均衡為基點(diǎn)，既不能一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略民生投入，也不能一味擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入而掣肘經(jīng)濟(jì)建設(shè)，二者之間應(yīng)達(dá)到平衡，同時(shí)互相促進(jìn)。

在達(dá)到市級統(tǒng)籌的條件下，政府可以考慮在財(cái)力條件允許的情況下設(shè)置一個(gè)最低的養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，以保障基本生活標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)，保障“底線公平”，所謂“底線公平”，是政府和社會必須保障的、必須承擔(dān)的責(zé)任。在這條“底線”以上或以外的部分可以是由市場、企業(yè)和社會組織以及個(gè)人來承擔(dān)的，是靈活的、反映差別的部分，最終實(shí)現(xiàn)“有差別的統(tǒng)一”。如此，既保證了公民基本的生活需求，又通過保障方式的多層次，滿足不同群體的需求。

4.3 科學(xué)預(yù)算，加大資金投入力度

發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)，尤其是推動養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)對接，資金來源是關(guān)鍵的一環(huán)，而在目前的情況下，資金的主要來源還在于財(cái)政的投入，推動養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)對接，要充分考慮好所需資金的數(shù)額、資金的來源渠道、每一步所投入的資金數(shù)量、完成并軌的時(shí)間，進(jìn)行科學(xué)的預(yù)算，統(tǒng)籌規(guī)劃。

4.4 完善管理服務(wù)平臺

目前盤錦市對于養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理服務(wù)已經(jīng)有了初步的成效，建立了電話查詢系統(tǒng)和網(wǎng)上查詢系統(tǒng)，在完成城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一之后，可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)系統(tǒng)的統(tǒng)一，并進(jìn)一步完善管理服務(wù)功能，可以拓展網(wǎng)上平臺和電話查詢的功能，具備網(wǎng)上計(jì)算、繳費(fèi)、查詢于一體的綜合功能，能夠?yàn)楣裉峁┓奖恪⒖旖荨⒅苋酿B(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]祁恒珺.用“三圈理論”探究困擾農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的痼疾——以甘肅省為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010（4）.

[2]李麗君.新型養(yǎng)老服務(wù)模式的探索——對蘭州市城關(guān)區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”建設(shè)的調(diào)查與思考[J].改革與戰(zhàn)略，2010（10）.