淺議鶴慶縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理辦法

趙慶香

[摘 要]鶴慶縣是一個(gè)典型的山區(qū)縣，全縣國土總面積359.25萬畝，其中：林業(yè)用地255.88萬畝，占林地面積的45%；劃入公益林區(qū)劃林地面積有115萬畝，涉及生態(tài)效益補(bǔ)償資金數(shù)額巨大，資金管理存在一定的困難。本文分析了鶴慶縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理辦法存在的問題，并提出相應(yīng)的對策。

[關(guān)鍵詞]森林；生態(tài)效益；補(bǔ)償資金管理辦法

[中圖分類號]F275 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）16-0116-02

為保證林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)林業(yè)事業(yè)的綜合效益；如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)已成為一個(gè)重要問題擺在我們面前。建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，是《中華人民共和國森林法》明確規(guī)定的國家對森林資源實(shí)行保護(hù)的具體措施，是貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，是依法治林的必然要求，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村和保護(hù)林權(quán)所有人切身利益的具體體現(xiàn)。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的建立，標(biāo)志著我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的實(shí)質(zhì)性確立，這是我國林業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義的一件大事。

2004年，根據(jù)國家林業(yè)局、財(cái)政部《重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法》和云南省林業(yè)廳《云南省區(qū)劃界定國家重點(diǎn)公益林技術(shù)工作的原則要求》，鶴慶縣在轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行了國家級公益林區(qū)劃界定，有513400畝被區(qū)劃界定為國家級公益林，后通過國家核查認(rèn)定。2008年，根據(jù)《云南省林業(yè)廳云南省財(cái)政廳關(guān)于開展全省地方公益林區(qū)劃界定工作的通知》（云林聯(lián)發(fā)〔2008〕34號）和大理州召開的地方公益林區(qū)劃界定工作會議精神，鶴慶縣開展了省級公益林區(qū)劃界定工作并對全縣兩類林比例進(jìn)行了調(diào)整，全縣林業(yè)用地面積2558853畝，公益林面積調(diào)整為1151499畝，占林業(yè)用地面積的45%；商品林面積調(diào)整為1407354畝，占林業(yè)用地面積的55.00%。公益林按事權(quán)統(tǒng)計(jì)：國家級公益林513400畝，占公益林面積44.59%；省級公益林611800畝，占公益林面積53.12%；縣級公益林26300畝，占公益林面積2.29%。

1 鶴慶縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的管理方法

鶴慶縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的主要來源是中央財(cái)政撥款和省政府的財(cái)政撥款，為保證森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作順利實(shí)施，確保森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金使用效果，鶴慶縣制定以下資金使用和管理措施：

（1）認(rèn)真貫徹執(zhí)行《云南省省級公益林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理辦法》（云財(cái)農(nóng)〔2009〕395號）、《云南省實(shí)施中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理細(xì)則的通知》（云財(cái)農(nóng)〔2011〕15號）的規(guī)定，中央財(cái)政補(bǔ)償基金依據(jù)國家公益林權(quán)屬的不同實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。國有的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元；集體或者個(gè)人所有的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝10元。中央財(cái)政補(bǔ)償基金分為公共管護(hù)支出和管護(hù)補(bǔ)助支出兩部分。其中公共管護(hù)支出每畝0.25元；管護(hù)補(bǔ)助支出中權(quán)屬為國有的為每畝4.75元，權(quán)屬為集體或者個(gè)人的為每畝9.75元。公共管護(hù)支出由省級財(cái)政部門按照國家下達(dá)的補(bǔ)償面積每年每畝列支0.1元；州（市）級財(cái)政部門按照省下達(dá)的補(bǔ)償面積每年每畝列支0.15元，用于地方各級財(cái)政部門和林業(yè)主管部門組織開展的國家級公益林定期調(diào)查和動態(tài)監(jiān)測、森林資源檔案建立、管護(hù)情況檢查驗(yàn)收、森林火災(zāi)預(yù)防與撲救、林業(yè)有害生物防治和監(jiān)測、林區(qū)公路維護(hù)和建設(shè)以及管護(hù)站點(diǎn)建設(shè)等開支。公共管護(hù)支出安排的項(xiàng)目中，屬于國家級公益林資源調(diào)查和監(jiān)測、管護(hù)站點(diǎn)建設(shè)、林區(qū)道路維護(hù)由州（市）級林業(yè)主管部門審批和驗(yàn)收；屬于森林防火、林業(yè)有害生物防治和監(jiān)測、森林資源建檔項(xiàng)目由縣級林業(yè)主管部門審批和驗(yàn)收。國家級公益林的權(quán)屬為國有的，管護(hù)補(bǔ)助支出用于國家級公益林管護(hù)勞務(wù)費(fèi)的部分不得低于70%；其余的由縣級財(cái)政列支，統(tǒng)一用于縣級林業(yè)主管部門、基層林業(yè)站和管護(hù)單位建立國家級公益林資源檔案、檢查驗(yàn)收、森林防火、林業(yè)有害生物防治、林區(qū)道路維護(hù)、管護(hù)站點(diǎn)建設(shè)、補(bǔ)植補(bǔ)造和撫育以及其他相關(guān)支出。

省級公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分為兩種：權(quán)屬為國有的每年每畝補(bǔ)償5元，權(quán)屬為集體或者個(gè)人的每年每畝補(bǔ)償10元。省級財(cái)政補(bǔ)償資金包括公共管護(hù)支出和管護(hù)補(bǔ)助支出兩部分。其中公共管護(hù)支出為每畝0.25元；管護(hù)補(bǔ)助支出中權(quán)屬為國有的每畝4.75元，權(quán)屬為集體或者個(gè)人的為每畝9.75元。省級公益林補(bǔ)償資金的補(bǔ)償對象為省級公益林的所有者或者使用者。公共管護(hù)支出由省級財(cái)政部門按照省人民政府認(rèn)定的補(bǔ)償面積每年每畝列支0.1元，用于省級林業(yè)部門和財(cái)政部門組織開展的省級公益林定期調(diào)查和動態(tài)監(jiān)測、森林資源檔案建立、責(zé)任狀檢查考評、森林火災(zāi)預(yù)防與撲救、林業(yè)有害生物防治和監(jiān)測、林區(qū)公路維護(hù)和建設(shè)以及管護(hù)站點(diǎn)建設(shè)、補(bǔ)償政策和業(yè)務(wù)的宣傳培訓(xùn)等開支；州（市）財(cái)政部門按照省下達(dá)的補(bǔ)償面積每年每畝列支0.15元，用于當(dāng)?shù)馗骷壺?cái)政部門和林業(yè)主管部門組織開展的省級公益林定期調(diào)查和動態(tài)監(jiān)測、森林資源檔案建立、管護(hù)情況檢查驗(yàn)收、森林火災(zāi)預(yù)防與撲救、林業(yè)有害生物防治和監(jiān)測、林區(qū)公路維護(hù)和建設(shè)以及管護(hù)站點(diǎn)建設(shè)、補(bǔ)償政策和業(yè)務(wù)的宣傳培訓(xùn)等開支。

為了使補(bǔ)償基（資）金兌現(xiàn)到戶，在核查中編制了公益林補(bǔ)償農(nóng)戶面積信息統(tǒng)計(jì)表，個(gè)人的采集林地使用權(quán)人的姓名，身份證、補(bǔ)償涉及的林班、小班、補(bǔ)償面積、補(bǔ)償資金等信息；集體的采集村集體名稱，補(bǔ)償涉及的林班、小班、面積，涉及的農(nóng)戶姓名、身份證、補(bǔ)償面積、補(bǔ)償資金等相關(guān)信息。力爭將款項(xiàng)直接發(fā)放到業(yè)主手中。

鶴慶縣納入公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧值貦?quán)屬包括集體和個(gè)人。集體部分公益林管護(hù)形式根據(jù)鶴慶縣林業(yè)局、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站以及所涉及村委會、林農(nóng)的相關(guān)意見，為確保公益林保護(hù)管理質(zhì)量，充分發(fā)揮公益林效益，鶴慶縣公益林管護(hù)形式主要為聘用專職護(hù)林員進(jìn)行統(tǒng)一管護(hù)。個(gè)人部分通過征求林權(quán)所有者的意見，采取由林權(quán)所有者委托林業(yè)部門進(jìn)行專業(yè)管護(hù)。

劃分好責(zé)任區(qū)后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管護(hù)人員根據(jù)就近、自愿的原則，在當(dāng)?shù)剡x擇村民為管護(hù)人員，將管護(hù)任務(wù)落實(shí)到具體個(gè)人，聘任的管護(hù)人員必須經(jīng)村委會或村民小組2/3以上村民同意，報(bào)村委會審定、經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核、并報(bào)縣林業(yè)局備案，村委會干部不得兼任管護(hù)人員，管護(hù)人員的管護(hù)費(fèi)根據(jù)所統(tǒng)籌的管護(hù)經(jīng)費(fèi)范圍內(nèi)，結(jié)合管護(hù)面積大小、難易程度及鶴慶縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況合理擬定并報(bào)縣人民政府審訂，在年度管護(hù)合同中明確。縣林業(yè)局按面積及管護(hù)合同，將管護(hù)經(jīng)費(fèi)撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站按月根據(jù)考核情況支付管護(hù)費(fèi)。

（2）公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金實(shí)行專款專用，任何部門和單位不得截留、擠占、挪用；公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金實(shí)行封閉運(yùn)行，單獨(dú)核算，集中統(tǒng)一管理，嚴(yán)禁賬外設(shè)賬。

（3）建立健全監(jiān)督、檢查制度，嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，各級財(cái)政部門會同林業(yè)主管部門對資金的使用和管理情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正，對違反專項(xiàng)資金使用規(guī)定，截留、擠占、挪用或造成資金損失、浪費(fèi)的部門和單位，要追究有關(guān)部門、單位及其當(dāng)事人、負(fù)責(zé)人的責(zé)任；建立資金使用違規(guī)違紀(jì)的責(zé)任追究制度，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保補(bǔ)償資金管理制度化，規(guī)范化，為項(xiàng)目的實(shí)施提供資金保障。

2 鶴慶縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理存在的問題

森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的實(shí)施，保護(hù)了鶴慶的生態(tài)環(huán)境，提高了森林生態(tài)效益和全縣人民的環(huán)保意識；對于加快發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，推進(jìn)生態(tài)文明具有重大意義。主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

（1）生態(tài)管理機(jī)構(gòu)不健全。生態(tài)公益林建設(shè)和管理工作點(diǎn)多面廣、監(jiān)管難度大，由于現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，只能由抽調(diào)人員負(fù)責(zé)，人員結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，變數(shù)過大，工作前后銜接困難，使森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金在分配管理上出現(xiàn)理解性誤差，不利于工作的開展和補(bǔ)償資金的管理。

（2）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。公益林實(shí)施補(bǔ)償后，林權(quán)所有者認(rèn)為補(bǔ)償金額過低，林地劃為公益林后，由于林業(yè)等監(jiān)管部門對地塊的管理較嚴(yán)，不能進(jìn)行改造、抵押等，使林權(quán)所有者和經(jīng)營者覺得自己的合法利益未得到補(bǔ)償，要求調(diào)出。一定程度上制約了鶴慶森林生態(tài)效益的發(fā)展，也使效益補(bǔ)償金沒有達(dá)到預(yù)期的使用效果。

（3）補(bǔ)償金在發(fā)放和使用過程中管理不規(guī)范。森林生態(tài)效益補(bǔ)償金在發(fā)放過程中，涉及的環(huán)節(jié)多；由于鶴慶為典型的山區(qū)縣，很多地方距離集鎮(zhèn)遙遠(yuǎn)，開始時(shí)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的財(cái)務(wù)人員帶上現(xiàn)金，到自然村定點(diǎn)發(fā)放，雖然方便了群眾，但此舉業(yè)務(wù)量大、工作進(jìn)度慢且存在安全隱患；也造成森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金在使用過程中，缺乏必要的監(jiān)管體制。

3 完善鶴慶縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理辦法建議

逐步建立和完善鶴慶縣公益林管護(hù)和補(bǔ)償資金使用制度，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（1）設(shè)立獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，為更好地保護(hù)、建設(shè)好公益林，確保補(bǔ)償金實(shí)現(xiàn)效用最大化，建議在林業(yè)部門內(nèi)部增設(shè)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，配備專職管理人員，主要負(fù)責(zé)生態(tài)公益林建設(shè)的組織協(xié)調(diào)、管理指導(dǎo)、項(xiàng)目申報(bào)、補(bǔ)償資金的測算等工作。做好基礎(chǔ)工作，確保生態(tài)效益補(bǔ)償資金合理合法使用，促進(jìn)鶴慶森林生態(tài)效益的發(fā)展。

（2）確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)了林權(quán)所有者的權(quán)益，也提高了經(jīng)營者積極性，確保森林生態(tài)建設(shè)的順利進(jìn)行。

（3）規(guī)范公益林生態(tài)效益補(bǔ)償金發(fā)放和使用，推行“一卡通”支付，或借助新農(nóng)保存折支付，減少中間環(huán)節(jié)，縮短了生態(tài)公益林補(bǔ)償資金在途時(shí)間，也解除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)財(cái)務(wù)人員的安全隱患，提高了工作效率，確保資金的規(guī)范運(yùn)行。逐步建立和完善鶴慶縣公益林管護(hù)和補(bǔ)償資金使用制度：建立專戶運(yùn)行機(jī)制、報(bào)賬機(jī)制、政府采購機(jī)制、林業(yè)資金稽查機(jī)制等行之有效的資金保障措施。對保護(hù)生態(tài)公益林管護(hù)不力和補(bǔ)償資金使用不當(dāng)者，予以嚴(yán)肅查處。

參考文獻(xiàn)：

王接流.森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理存在的問題及解決對策[J].綠色財(cái)會，2012（10）.