對農用土地流失的分析

馮滿　甄臻

[摘 要]“土地”是人類賴以生存和發展的物質基礎和最基本的資源。但由于多種人為的因素，導致我國土地流失現象嚴重。本文旨在通過分析農用土地資源利用的現狀，引起農用土地流失的因素及其造成的后果，最終形成筆者對農用土地資源流失的觀點和意見。

[關鍵詞]農用土地；流失；政府；財政；“三農”問題

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）16-0131-02

1 土地概況

“土地”是人類賴以生存和發展的物質基礎和最基本的資源。當今人類社會面臨的人口、資源、環境等重大問題無不與土地有關?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四條規定，國家實行土地用途管制制度，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

近年來，通過國家宏觀調控，采取一系列有效措施，如取消農業稅，在一定程度上減少耕地流失，切實保障民生用地，維護土地權益，使土地管理和調控取得新成效（見下圖）。

2008—2012年土地整治新增農用地和耕地情況（單位：萬公頃）

在看到成就的同時，也不能忽視存在問題的嚴峻性。國民經濟與農村發展的關聯度顯著增強，農業資源要素流失加快，建立城鄉要素平等交換機制的要求更為迫切，縮小城鄉區域發展差距和居民收入分配差距任重而道遠。在以土地要素為基本收入來源的廣大鄉村地區，由于各種原因而導致的土地尤其是農用土地的大面積流失，正威脅著人們的生產生活，進而帶來諸多社會生態問題。

2 農用土地流失的原因

農用土地資源的流失是由多種因素共同作用的結果。由于氣候變化、地質災害等造成農用土地流失面積不斷增加，而人類的行為才是造成土地流失的主要原因。

2.1 從個人方面分析

通貨膨脹在一定程度上影響農業生產投入品價格，（見下表）加之國際農產品沖擊及其他相關農產品的價格變動，使農業生產成本顯著增加，導致消費者生活成本劇增，如2008—2012年我國農村居民家庭恩格爾系數分別為43.7%，41.0%，41.1%，40.4%，40.8%，雖然總體上呈下降趨勢，但仍然高于40%，且不穩定。在這種情況下，隨著醫療保障等一系列保障措施及土地流轉政策的貫徹實施，大量農村剩余勞動力進城務工，大片土地以低價或無償轉包甚至撂荒，由于個人處理不善造成農業土地大面積流失。

自古以來，國人就有置業的偏好。現如今，雖然社會保障機制有了很好的改善，但并不足以讓老百姓產生絕對的安全感，在鄉村地區置房養老更是普遍。因此，人們對于房產更看中的是占有，而不是使用。在住房問題上，我國農村長期以來實行宅基地制度，人們多憑自己愛好或與鄉鄰比拼恣意占用土地建房，宅基地得不到有效利用，還占用大量農用土地。

較低的教育水平也使個人對土地產生巨大影響。一方面，由于文化素質較低，廣大的農民并未從現行法律觀念上認識到自身對農村集體土地所擁有的所有權，而認為村委會或者鄉（鎮）政府擁有土地，“因而便出現了農村集體土地所有權主體虛擬的現象”，這樣，就導致部分村干部可隨意處分土地，地方政府大量征地，將農用土地轉為他用，農用土地大為減少。另一方面，片面追求經濟效益，過度使用化肥農藥等不合理利用土地的行為，致使土質遭破壞，鹽堿化等問題更加突出，粗獷的耕作方式使人們常采取伐木開荒或填水造地的方式來增加產量，破壞植被，石漠化、荒漠化及水土流失等問題接踵而至，加劇土地惡化。

2.2 從國家機關方面分析

農業稅取消后，地方政府資金供給嚴重不足，在固定收入銳減的情況下，地方財政對上級政府的轉移支付依賴程度較大，為完成GDP指標不得不用包括出賣土地的方式來擴大財政收入，飛速地吞噬農民集體土地。此外，要素資源在各部門之間的分配不均衡導致的道德風險的發生，如非法采礦大肆盛行，小煤窯“遍地開花”，不僅占用了大片農用土地，還使國有資產蒙受巨大損失，使農用土地遭到嚴重破壞。

3 農用土地流失帶來的影響

對農用土地的處理，雖然使部分貧困落后地區在一定程度上得到開發，但農用土地流失所帶來的負面影響卻難以估量。

農用土地流失首先表現為可用農用土地減少，這樣不僅加劇國有資源緊缺形勢，無法給城鎮化提供土地支撐，還破壞原有生產結構，造成農業生產能力降低。因此，農業問題不僅是自然科學，不只是經濟問題，更是關系國計民生的社會學問題。如此一來，農用土地的流失也就威脅到社會生產發展的基礎。

城市化、工業化，把大批高校、科技園區及工廠等集中遷到集體農用土地上，帶來城市人口增加，城市化畸形發展。由于缺乏必備的生存技能，大量失地農民生存狀況急劇惡化，隨之而來的是上訪訴訟案件激增。據統計，在眾多的農民上訪案件中，近1/3案件是由土地征收征用引發的。農用土地的流失無疑增加了社會不穩定的因素，社會秩序得不到正常的維持。同時這一進程也打破原有行政管理體制，政府機構變得龐雜，行政人員增加，行政管理難度加大，公共開支隨之增加，而在林立的高樓里居住的多為老人和孩子，“空巢”現象隨處可見，缺乏有效規劃，甚至出現了無人區或“鬼城”。這種土地利用結構不合理、土地利用效率較低下的狀況，不僅造成土地資源的閑置和人力物力的浪費，還阻礙著城市化和社會的健康發展。

4 對改善農用土地流失現狀的建議

綜上，改善土地流失狀況，最重要的是解決地方財政難題，處理好“三農”問題。

鄉鎮財政是我國整個財政體系中最基礎的一級，直接面對著農村公共產品的消費者，是推動農村公共財政體系建設，落實支農惠農和改善民生政策的直接組織者和實施者。因此，它在鄉村生產分配過程中擔任重要角色。要改善農用土地流失，就必須改變地方財權、事權分配格局，在保障地方政府服務質量前提下，增加鄉鎮財政收入，妥善安排預算決算。一方面，因地制宜地發展鄉鎮企業，建立多渠道發展方式，培植財源，擴大稅源，增加地方財政收入，同時下放財權，增加地方稅收分享稅額，平衡中央地方收入差距；另一方面，鄉鎮政府要把“量入為出”和“量出為入”的原則結合起來，合理預算，有效利用，杜絕“三公”消費，真正做到規范地方融資平臺，避免因財政問題造成農用土地流失。

解決地方財政需要建立良好的環境氛圍，建立健全規范的法律法規。對征用農用土地和轉讓土地行為進行政府管制定價和補貼，禁止濫用土地建設違章建筑，嚴厲打擊投機行為，規范土地利用結構。貫徹“費改稅”的政策，逐步減少體制外收入，對房產稅、耕地占用稅、資源稅及土地增值稅等稅種嚴格把關，完善稅收管理體系。建立良好的社會發展環境，以可持續發展的方式解決鄉鎮財政困難，減少圈地占地行為，使土地的利用納入國家的有效管理體系。

保護農用土地，“三農”至關重要?！叭r”問題關系到國民素質、經濟發展，關系到社會穩定、國家富強。從“支農”到“支農惠農”到“強農惠農”再到如今的“強農惠農富農”，國家一直把解決好農業農村農民問題作為全黨工作重中之重，然而問題依然存在。

解決“三農”問題，就要提升農村的生產能力，面對日益減少的農用土地，規定永久基本農田嚴格閑置土地利用是必要的，18億畝的紅線才會有保障。提高教育程度，普及農民集體土地意識，明晰農用土地產權，加大科技投入力度，針對不同區域借鑒美國農業生產模式或日本小型機械化生產，轉變粗放發展方式，保證農村經濟的發展。

較低的農業產出導致農民生活水平較低，難免棄田謀生。近年來，城鄉居民生活差距拉大，社會保障差異是一個重要原因，例如最低生活保障經過層層撥付并未真正用于貧困村民，必須完善村民的養老保險、醫療保險、農村救濟等社會保障制度，提高轉移支付的透明度，建立村民監督及各級部門相互監督的機制，逐步實現“老有所養，病有所醫”的社會目標，使農民能安居樂業。

俗話說“磨刀不誤砍柴工”，做好鄉村生產建設規劃對保護農用土地也不可或缺。對農村要合理規劃布局，嚴禁占用農地，有效布局產業用地，防治污染，對市場準入機制嚴格把關，把生態文明建設放在突出地位，完善基礎設施建設，以最少的土地獲取最大的效益，有序利用農用土地，實現“鄉風文明”、“村容整潔”、“管理民主”的同時保護現有農用土地，釋放禁用濫用土地。

處理好“三農”問題對保護農用土地具有重大作用，對推進社會主義新農村建設和小康建設，促進經濟社會協調發展以及構建社會主義和諧社會，具有重大而又深遠的意義。

“給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園”，不僅是政府政策的轉變，它需要從人人做起去努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。

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