我國戶籍制度運行及其對勞動力市場的影響研究綜述

吳芳芳

[摘 要]本文通過梳理大量與戶籍制度、勞動力市場相關的文獻，對我國戶籍制度的確立、不同時期的演進過程，以及戶籍制度對勞動力市場影響的研究進行綜述。本文認為，我國的戶籍制度造成勞動力市場的城鄉分割、部門分割，阻礙城市化進程，同時形成嚴重的勞動力就業歧視和社會福利歧視。因此，現行戶籍制度急需改革，改革的重點是符合市場經濟發展的現狀。

[關鍵詞]戶籍制度；勞動力市場分割；影響；戶籍制度改革

[中圖分類號]C921 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）16-0077-04

我國的戶籍制度是為了保證重工業發展戰略的實施而建立的，并一直延續至今。近些年來，雖然戶籍制度進行了很多改革。但是不同規模大小的城市，戶籍制度改革的力度與效果各不相同。但總的來看，現如今戶籍制度仍繼續發揮著其十分強大的作用。戶籍制度是我國社會管理制度的基石之一，是一個制度群，除了管理人口和戶口登記、遷移的職能外，還與相關的福利政策相關，牽一發而動全身。

1 我國當代戶籍制度的建立與發展歷程

1.1 計劃體制的弊端尚未顯化的時期（新中國成立初期—1957年）

這一時期，戶籍管理逐步制度化。1951年公布了《城市戶口管理暫行條例》，1954年，中國頒布實施第一部憲法，其中規定公民有“遷徙和居住的自由”。1955年國務院發布了《關于建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，開始統一全國城鄉的戶口登記工作。1956—1957年，國務院曾先后三次發布指示或通知，要求防止農村人口盲目外流。雖然管理逐步制度化，但總的來說，管理還比較寬松，對公民遷徙的限制也不多，城鄉居民互動也很頻繁。國家的大規模工業建設，城市還從農村吸納了大量的勞動力。戶籍制度基本上還能體現新中國第一部憲法的精神：“公民有居住和遷徙的自由”。

1.2 計劃體制僵化、發展戰略失誤、政治運動頻繁的時期（1958—1978年）

這是20年曲折的歷史時期，也是城鄉分隔的戶籍制度剛性確立的時期。1958年的“大躍進”和大煉鋼鐵運動，約有2000萬名農民進城就業，致使城市人口暴漲。為此，1958年10月，中央政府公布了《中華人民共和國戶口登記條例》，以此為標志，在此之后的二三十年，關于戶籍管理的規定不斷有更詳細的內容補充，最終形成了在我國歷史上，也是世界上最嚴密的戶籍管理制度體系。第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍。在事實上廢棄了1954年憲法關于遷徙自由的規定。由于發展戰略失誤，我國陷入了三年困難時期。60年代初期，進城就業的農民遣返農村。至此，城鄉分隔的戶籍制度剛性確立，并繼續強化。如1964年，國務院批轉了公安部一個關于處理戶口遷移的文件，強調了兩個“嚴加限制”，即由農村遷往城鎮的戶口要嚴加限制，由城鎮遷往城市的戶口要嚴加限制。到了所謂史無前例的“文化大革命”，人口也呈現史無前例的“逆城市化”趨勢。先是數以10萬計的智力型市民在被“斗倒批臭”之后遣送農村原籍。接著，2000多萬名知青下鄉，干部下放。1975年及以后的憲法，再也找不到“公民有居住和遷徙的自由”的條款了。換句話說，國家根本大法也默認了城鄉分隔的戶籍制度具有合法性。

1.3 市場化取向的改革時期（1979年至今）

先是70年代末，幾千萬知青和“文革”前、“文革”中被遣返農村的干部及智力型市民返城“農轉非”。接著，農村改革與城市改革相繼展開。根據推拉理論，農村“推力”與城市“拉力”相互作用，農業剩余勞動力在城鄉利益勢差的驅動下涌入城市。二元的戶籍制度開始動搖。1984年是戶籍改革的一個轉折點。中央文件允許農民自理口糧到集鎮落戶。同年10月13日，國務院發布了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定農民可以在自理口糧的前提下，在縣以下的小集鎮落戶。這標志著我國戶籍制度開始松動。不過，由于戶籍改革的種種政策不配套，又由于宏觀經濟環境的變化，戶籍改革的勢頭沒有得以持續。

1985年7月，公安部又頒布了《關于城鎮人口管理的暫行規定》，“農轉非”內部指標定在每年萬分之二。社會主義市場經濟的逐步確立終于使戶籍制度做出了相應的初級改革。1997年7月國務院批轉公安部《關于小城鎮戶籍制度改革試點方案》，規定試點鎮具備條件的農村人口可以辦理城鎮常住戶口。標志著小城鎮戶籍制度取得突破。2001年3月30日，國務院批轉了公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，其中明確提議全國所有建制鎮在當地有固定住所，穩定的職業或生活來源的人員均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口。這將國內戶籍制度向前推進了一步。2002年，廣州市開放戶籍制度，其后黑龍江省哈爾濱市也進入試點。2006年《關于實施北京市工作居住證制度的若干意見》實施，發放北京“綠卡”。2012年2月國務院辦公廳印發《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》。通知要求對于戶口遷移政策實行分類，放松對落戶的要求，今后出臺有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤。據轉載媒體消息稱，2013年6月19日，從國家發改委獲悉，即將推出的新型城鎮化將剝離附加在戶籍上的不公平福利，在中小城市特別是地市級城市以下全面放開戶籍限制，大城市則逐步放開，確保大城市的外來人口和居住地的待遇得到改善、享受到當地的社會服務。

2 我國的戶籍制度對勞動力市場的影響

我國戶籍制度首先造成勞動力市場的城鄉分割，主要表現為在權利、機會等方面存在著極大差別，在人口遷移政策上嚴格控制農村人口轉變為城市人口，這十分不利于勞動力市場中勞動力要素的合理優化配置。

2.1 我國的戶籍制度造成勞動力市場中的就業歧視

秦暉（2002）秦暉.思無涯，行有制[M].天津：天津人民出版社，2002，韓秀華與陳雪松（2008）韓秀華，陳雪松.論我國勞動力市場分割[J].當代經濟科學，2008.，王亮（2010）王亮.制度建構與個體的身份認同問題——我國二元的戶籍制度對失地農民身份認同的影響[J].前沿，2010.等人都一致認為經過數十年的沉淀，戶籍制度已經發展成一種社會默認的身份確認制度，使農民被當做一種社會等級。農民即使是不再耕種地或者失去了土地之后，其農民這一身份角色也很難被改變。農村勞動力在進入城鎮就業后，如果戶籍身份仍是農村戶籍，就極有可能遭遇戶籍歧視。

戶籍制度的存在不僅僅是讓農民工受到農民這種身份的歧視，同時也會給他們在城市就業造成重重阻礙。比如在工種及工資差異、就業機會上都有巨大的差異。蔡昉（2000）蔡昉.中國流動人口問題[M].河南：河南人民出版社，2000.，畢霞與魏叢東（2005）畢霞，魏叢東.對農民工就業歧視問題的法律思考[J].前沿，2005.認為形成對農民工歧視的制度根基是戶籍制度，是造成城鄉對立和歧視的直接根源。而城市居民維護既得利益，通過影響地方政府的政策制定過程，幫助形成了排斥外地農民工的歧視性就業政策，造成勞動力市場的分割。葛蘇勤（2000）葛蘇勤.勞動力市場分割理論的最新進展[J].經濟學動態，2000.，程貫中與馬斌（2003）程貫平，馬斌.改革開放以來我國勞動力市場制度性分割的變遷及其成因[J].理論導刊，2003.，姚先國與賴普清（2004）姚先國，賴普清.中國勞資關系的城鄉戶籍差異[J].經濟研究，2004.指出，城市工與農民工存在勞資關系的巨大差異。農村勞動力在城鎮地區的就業主要是以“農民工”的身份出現，其勞動條件和勞動收入都存在差異，即使做的是完全相同的工作，農民工所獲得的工資往往低于城鎮職工的工資。蔡昉、都陽和王美艷（2005）王美艷.城市勞動力市場上的就業機會與工資差異——外來勞動力就業與報酬研究[J].中國社會科學，2005.蔡昉，都陽，王美艷.中國勞動力市場轉型與發育[M].上海：商務印書館，2005.也表示贊同以上觀點，基于此，對外來勞動力和城市本地勞動力就業機會與工資差異進行了研究。發現總工資收入差異中，57%為個人稟賦差異所引起，而43%為戶籍身份歧視所引起。宋湛（2003）指出在城市勞動力市場上，外來勞動力一般并不能進入比較正規的部門，而大多數受雇于非國有經濟部門，或城市的一些非正規部門，從事非熟練性的勞動宋湛.工資粘性、市場分割與勞動配置績效[J].經濟科學，2003.。

2.2 我國的戶籍制度造成勞動力市場中的福利歧視

關于戶籍制度帶來的福利歧視，主要表現在子女入學、住房和城鄉社會保障的差異上。任遠與鄔民樂（2006）任遠，鄔民樂.城市流動人口的社會融合：文獻述評[J].人口研究，2006.李英（2003）李英.論我國流動人口子女就學的三大矛盾[J].內蒙古師范大學學報（教育科學版），2003.蘇志霞（2006）蘇志霞.中國戶籍制度城鄉福利分配職能辨析[J].經濟問題探索，2006.認為戶籍制度對流動人口子女們影響最大的是沒有流入地的戶口就失去了正常接受義務教育的權利，使其很少能享受到城市的各種公共資源和福利。主要表現在以下幾個方面：一是以種種理由拒收或少收農民工子女入學。二是劃定農民工子女就讀學校和班級。三是在入學手續上設置新的門檻，必須暫住證、計生證、就業證等多證齊全才能辦理入學。除了農民工子女教育問題，還有農村戶籍人口在城市里的住房問題。我國城市住宅市場存在著對弱勢群體特別是非戶籍遷移農村人口的社會排斥。李斌.社會排斥理論與中國城市住房改革制度[J].社會科學研究，2002.沒有城市戶口，在城市獲得福利性住房幾乎是不可能的。非戶籍人口與戶籍人口相比，居住條件簡陋，居住面積小，基本生活設施缺乏。除了農民工子女教育、住房問題之外，還有很多福利的享有是和戶籍掛鉤的，比如說城市人口還享有失業保險工傷保險等保障以及形式多樣的單位福利，而農民工沒有，從社會福利優撫安置上比較城市人口也享有比農村人口多得多的優惠。在城市已經構建起來的三道社會保障“安全網”——養老、失業保險和下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障制度中。農民工最先沖擊的是第三道防線，因為對他們來說，尚不具備前兩道防線的保護。[ZW（DY]姬便便，王國軍.論戶籍制度改革背景下城鄉社會保障制度的銜接[J].科技導報，2004.朱力（2008）[ZW（DY]朱力.戶籍制度對城鄉差距的影響及對策探討[J].重慶科技學院學報，2008.也認為戶籍制度形成了城鄉社會保障的差異，農村居民不能享受城市居民所能夠享受的各種社會保障，包括工傷保險、醫療保障、失業保險和最低生活保障及養老保障等。農民工在城市承擔著最臟、最累和危險性最大的工作，但是他們只能享受最低的待遇、最少的福利和幾乎等于零的人身保障。

2.3 我國的戶籍制度不利于人口流動，阻滯了城市化

蔡昉、都陽等人（2001，2003）[ZW（DY]蔡昉，都陽，王美艷.戶籍制度與勞動力市場保護[J].經濟研究，2001.蔡昉，都陽，王美艷.勞動力流動的政治經濟學[M].上海：上海三聯書店，2003.，曹景椿（2001）曹景椿.加強戶籍制度改革，促進人口遷移和城鎮化進程[J].人口研究，2001.，楊建成（2004）楊建成.試論戶籍制度對我國城鄉居民收入差距的影響[J].求實，2004.，曾文鴻（2013）曾文鴻.戶籍制度改革與農村轉移人口市民化[J].湖南行政學院學報，2013.，認為在所有阻礙勞動力流動的因素中，尚未根本改革的戶籍制度是最為基本的制度約束，戶籍制度的弊端主要表現在兩個方面：一是戶籍制度阻礙了勞動力的自由流動，大量的剩余勞動力滯留在農村，造成我國城鎮化大大落后于工業化進程，使城鎮化速度低于同期工業化速度10個百分點以上。二是戶籍制度造成城鄉分割，阻礙了農村剩余勞動力向城市轉移。任遠與鄔民樂（2006）[ZW（DY]任遠，鄔民樂.城市流動人口的社會融合：文獻述評[J].人口研究，2006.也表示，以戶籍制度為依托的流動人口管理制度，以及一系列與戶口相關的社會福利制度造成流動人口的限制與排斥。容易導致農民工城市化進程的中斷，把農民工重新推向土地。

3 我國戶籍制度改革實踐與趨向[ZW（DY]張瑋.城市戶籍制度改革的地方實踐[J].華東師范大學，2009.

3.1 改革實踐與主要問題

自1984年至今，為滿足城市治安、吸引人才、促進住房銷售增加地方政府收入等需求，我國戶籍制度在實踐中多次采取調整、補充等不同形式的微調措施，原有的戶籍制度未能從本質上撼動和改變。主要是：在小城鎮放開戶籍管制、可以申請落戶，而在大城市特別是特大城市依然執行嚴格的戶籍制度，只是輔之以暫住證、人才居住證、社會關系落戶等制度以滿足人才及治安需要。詳見下表。在各地戶籍制度實踐改革與調整過程中，主要暴露的問題有：

首先，在大城市，放開戶籍管制在短期內會給城市帶來人口壓力。比如，鄭州市2003年寬松的戶籍制度改革引致了大量外來人口，并因城市不堪重負而在次年部分叫停。[ZW（DY]人民網：《不能承受人口激增壓力，鄭州“戶籍新政”部分叫停》，http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/14562/2785187.html（2009-7-1）.

其次，戶籍制度改革地區差異較大。小城鎮戶籍制度改革對東部地區城鎮化起到了一定的積極作用，而對廣大西部地區起到的效果十分有限。汪玉凱[ZW（DY]人民網：《汪玉凱：戶籍改革難度大不能“一刀切”》http：//hb.people.com.cn/n–1105/c194063-19850976.html.基于此提出戶籍改革不能“一刀切”，要根據城市規模和綜合承受能力進行調整。此外，戶籍改革并非只是簡單落實城市戶口問題，要考慮到就業等一系列相關問題。

最后，戶籍制度導致戶口交易，其實質是赤裸裸的金錢交易。由于地方政府在這塊有比較大的自主權，又可以通過變賣戶口獲得短期可觀收益，于是在各地愈演愈烈，帶來了極壞的社會影響。

3.2 改革建議與趨向

現行戶籍制度廣受詬病，這一和計劃經濟同時建立起來的制度造成城鄉勞動力人為分割，使得數億務工農民不能享有和城市居民同等的教育、醫療、社會保障等公共服務。十八大報告中明確提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化。

基于此，有的學者提出，中國徹底改革戶籍制度，應讓市場來調節人口的流動（潘義勇，1998潘義勇.實現人口零增長的自然機制[J].學海，1998.；岳智明，1999岳智明.中國憲法應恢復遷徙自由[J].河南社會科學，1999.；江奔東，1998江奔東.論市場對人力資源配置的基礎性作用[J].文史哲，1998.；劉俊武，1999劉俊武.遷徙，是用腳投票[J].粵海風，1999.等）

。即當一個地區（城市）需要更多的勞動力時，工資的上漲會吸引更多的勞動力流入；而勞動力流出地則因勞動力的減少，一方面失業（待業）現象減少，另一方面較低的工資水準亦可適當上調。此動態過程直至勞動力流入地與勞動力流出地之間達到一個動態平衡點，勞動力的流動就會自動停止。

夏先良與王迎新（2002）夏先良，王迎新.中國戶口制度改革的理論分析[J].城市管理，2002.又指出我國戶籍制度改革進程是由經濟內生決定的，城市經濟發展的需要推進著戶籍制度的改革進程。那些放開戶籍限制的城市也沒有出現人們擔心的問題。放開戶籍限制不會構成對城市就業、住房、治安、交通的壓力，反而創造了發展的契機。

各方觀點不一，但是一致都認為現行的戶籍制度應改革，使之與當前社會經濟發展相適應。雖然說戶籍制度改革是一項任重道遠的復雜任務，但是只要國家政府、社會全體和人民群眾能齊心協力。就能消除戶口待遇差別，建立農村剩余勞動力市場體系；建立城鄉統一的戶籍社保制度；積極穩妥推進戶籍制度改革。

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