張家港保稅區的發展沿革及轉型路徑分析

汪嘉敏

[摘 要]張家港保稅區自1992年成立后先后經歷了起步、拓展和整合三個階段，在對國內外自貿區經驗總結的基礎上，提出了保稅區轉型升級的一般路徑，并結合張家港保稅區的現狀提出向自由貿易區轉型升級的最終目標。

[關鍵詞]張家港；保稅區；轉型

[中圖分類號]F061 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）16-0022-02

1 張家港保稅區的發展沿革

1.1 興建和起步階段（1992—2000年）

1990年2月，我國的第一個保稅區在上海外高橋正式成立，同年6月，中共中央、國務院又做出“以上海浦東開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市”的決定。1992年10月，撤縣建市僅僅6年的張家港要求設立保稅區的申請被國務院正式批準，張家港保稅區成為全國范圍內第一個在縣級市設立的保稅區，同時也是江蘇省唯一一個內河型保稅區。

張家港保稅區規劃面積4.1平方千米，具有國際貿易、出口加工、保稅倉儲三大功能。至2000年年底，保稅區共投入7.9億元，用于通水、通電、通路、通信、通排水和平整土地的“五通一平”以及配套和基礎設施建設，累計批準進區企業1186家，其中三資企業360家，累計實現合同外資13.1億美元，實際利用外資10.2億美元。2000年，張家港保稅區實現地區生產總值14億元，進出口貿易額5.3億美元。

這一階段，由于保稅區剛成立，基礎配套設施還在建設中，產業基礎薄弱，發展主要是靠廉價的生產要素和自然資源作驅動力，又由于受東南亞經濟危機的影響，國內需求疲弱，張家港保稅區可以說是在內外條件都相當艱難的情況下起步，進而謀求發展。

1.2 功能拓展和快速發展階段（2001—2005年）

2001年，張家港保稅區利用保稅區的政策優勢和港口的區位優勢，廣泛地招商引資，吸引了陶氏、杜邦、道康寧等世界化工巨頭集聚，在東面的沿江區域內建立了保稅區配套的工業區——江蘇揚子江國際化學工業園（以下簡稱揚子江化工園）。揚子江化工園一期規劃6.64平方千米，二期規劃13.8平方千米，建成之后發展迅猛，專業分工不斷深入，但受到保稅區和港口分離的限制，倉儲物流需求無法滿足。

2004年8月，張家港保稅物流園區經國務院批準設立，其實質就是張家港保稅區與港口實施聯動的載體。張家港保稅物流園區是全國獲批的保稅物流園區中區域面積最大的，達到了1.53平方千米，分為東區和西區，分別位于揚子江化工園的左右兩邊，并通過管道將物流園區的儲罐和化工園內的企業相連接，突破了原來保稅區的功能限制，實現了企業一次進貨、一次報關、多批分撥的便利化運作，從而減少了企業的工作量，降低了物流成本。至2005年年底，張家港保稅區、保稅物流園區以及配套的加工區——揚子江化工園所占面積已經從最初的4.1平方千米擴展到20多平方千米，實現業務總收入1000億元。

這一階段，揚子江化工園和保稅物流園的設立，對張家港保稅區進行了功能拓展，并發揮了產業集聚的作用，初步形成了功能互動、資源共享、協調發展的良好局面，實現了張家港保稅區的實質性飛躍。

1.3 區域整合和全面發展階段（2006年至今）

2008年12月，張家港保稅港區獲國務院批準，成為國內繼重慶兩路寸灘保稅港區后第二個內河型保稅港區，服務功能拓展為倉儲物流，對外貿易，國際采購、分銷和配送，國際中轉，監測和售后服務維修，商品展示，研發、加工、制造和港口作業等九項。2010年，一期區域正式封關運作，即原保稅物流園區東區和西區，面積1.53平方千米，保稅港區實行“三合一”疊加政策，即保稅區、出口加工區、保稅物流園區的優勢政策在保稅港區都適用。同年，市委對張家港保稅區和金港鎮進行管理體制調整，保稅區和金港鎮合并，實行統一領導，簡稱“區鎮合一”。

這一階段，張家港保稅區以市場為先導，不斷改善投資環境，完善保稅區的功能，各方面都呈現出了跨越式的發展。保稅港區的成功申報和封關運作，為張家港保稅區的轉型升級拉開了帷幕。

2 國內外自由貿易區的發展概況

2.1 美國對外貿易區的形成與發展

美國位于北美洲南部，北接加拿大，南靠墨西哥，東臨大西洋，西瀕太平洋，領土面積936萬平方千米，全國50個州中半數以上都設有對外貿易區，是目前世界上自由貿易區最多的國家。

美國的對外貿易區遍布各大港口城市，多設于機場或港口附近，可以分為兩類：一是一般用途的對外貿易區（general purpose zone），其設施可供一般大眾使用，通常某公司申請設立對外貿易區，只需經設立地所在州法律批準，就可以將對外貿易區建在進口港區內，且合營公司享有被優先核準的權力。二是特別用途的次區（subzone），為單一特別目的而設置，通常當對外貿易區的公共場所不能滿足某些特定需求時，某公司則需要提供相關材料證明，才可以申請在制造廠內設立對外貿易分區，但分區并不要求設立在港區內，大公司往往占有優勢。

由于美國是聯邦制國家，各州擁有財稅自主權，主要經濟措施由各州及地方政府視本地區的產業特性和規模而定，所以雖然美國的對外貿易區具有發展對外貿易的相同宗旨，但各自的政策和發展側重點卻并不相同，有的對外貿易區是以轉口貿易為主，有的則是以制造加工為主，還有對外貿易區轉口和制造兼有。如美國紐約港49號對外貿易區，主要功能是貨物中轉、自由貿易，外國貨物運出區前不收關稅。區外還設有若干分區，主要功能是進出口加工制造，進口的原材料不征收關稅，產品如進入美國可按綜合稅率征收關稅，區內企業增值稅稅率僅為3%。

2.2 中國香港自由港的形成與發展

中國香港是一個自由港城市，北連我國大陸，南鄰東南亞，東瀕太平洋，西通印度洋，位居亞太地區的要沖，為東、西半球及南北交往的交會點，處于歐洲、非洲和南亞通往東南亞的航運要道，同時又是美洲與東南亞之間的重要轉口港，也是歐美、日本、東南亞進入我國的重要門戶。

香港自由港的發展經歷了兩個階段：一是轉口貿易自由港階段。1841年，香港淪為英國殖民地，世界各地的貨物、資金、技術和人才涌入，到1897年就已發展成為轉口貿易自由港。后因1941年日本占領香港，自由港制度中斷了五年。二是綜合經濟自由港階段。第二次世界大戰后，日本戰敗，香港作為亞太地區的交通中心，大力發展集裝箱運輸，形成了以香港為樞紐，航線通達五大洲四大洋的運輸網。

在香港自由港的形成和發展中，香港政府一直致力于使整個香港城發展成為自由港城。目前，香港采取的是“完全不干預”政策，體現為“四個自由”：一是貿易自由。香港對進出口貿易不設管制，除六類商品以外的一般商品進出口均不收關稅，同時進出口手續也極為簡單。二是企業經營自由。企業可自主決定投資領域并進行經營決策，注冊門檻低，運營后享受稅費減免政策和“居民待遇”。三是外匯自由。香港逐步消除外匯管制，形成了一個完全開放的自由外匯市場，各種貨幣均可在香港自由買賣、匯兌，黃金及鉆石等也可自由進出。四是人員進出自由。香港政府與許多國家簽有協定，使得香港居民及境外人員進出香港都十分便利和自由。

除了盡量不采用直接的行政手段或經濟手段去干預經濟，香港政府更多地還是運用法律手段及其他間接手段去規范和維持經濟的有序運行，比如說，利用優越的地理位置，不斷完善海、陸、空及配套運輸硬件設施，為企業提供各項便利服務，大力發展港口碼頭和地區航空運輸，把香港建設成為亞洲最主要的國際航空和航運樞紐。

3 張家港保稅區轉型升級的路徑分析

從國內外自由貿易區發展的經驗來看，保稅區的發展路徑一般為：保稅區——區港聯動——保稅港區——自由貿易區。

張家港保稅區在轉型到自由貿易區的道路上，已經發展到第三階段，但由于歷史原因，只有原保稅物流園區封關后轉型升級為保稅港區。這就意味著張家港保稅區和保稅港區處于并存狀態，后者是前者的延伸和發展?；趦烧弑举|相同，功能上略有差異，故筆者在保稅區轉型升級的后續討論中，均以張家港保稅區作為泛指，在需要加以區別的時候再進行特指以作強調。

根據上述分析，為實現張家港保稅區轉型升級到自由貿易區的最終目標，現階段，張家港保稅區應立足自身優勢，充分發揮政策功能，加快轉型升級到保稅港區。同時，圍繞建設國內領先、國際知名的創新型自由貿易區的中心目標，堅持以港興區的策略，把產業發展作為立區之本，加快專業市場的建設，借助保稅區管理體制改革創新的放大效應，進而推動張家港保稅港區的轉型升級，最終將張家港保稅區建設成為長三角區域開發開放的先導區、上海國際航運中心的重要功能區、國家自由貿易體制創新的先行試驗區。

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