村民視角下的村“一把手”腐敗研究

2014-04-29 01:59:00郭少華

農學學報 2014年2期

郭少華

摘要：通過調查發現，十八大以后在全社會關注反腐的輿情下，作為基層的村民對身邊村“一把手”腐敗現象也同樣關注，對預防村“一把手”腐敗的重要性有著深刻而自覺的認識，但現實中也存在著村民法律知識薄弱、農村村務不公開、村“一把手”教育缺失等問題，影響到村“一把手”腐敗的治理；要建立預防村“一把手”腐敗的有效機制，就必須要求村“一把手”改進作風，提高拒腐防變的能力；對村“一把手”權力進行合理限制，制度管官；多方面形成合力，全方位加強監督；健全民主管理制度，依法治村。

關鍵詞：村民視角；村“一把手”腐敗；預防機制

中圖分類號：C915 文獻標志碼：A 論文編號：2013-0601

0 引言

黨風廉政建設關系人心向背，事關黨和國家的生死存亡，農村基層黨風廉政建設在反腐敗體系中又處于基礎地位。但是近年來，村“一把手”貪污腐敗已成為群眾反映最突出、產生矛盾最集中、社會各界最關注的焦點問題之一，在社會主義新農村建設又好又快發展的同時，屢屢爆出村“一把手”貪污幾十萬、幾百萬、幾千萬的大案。村“一把手”雖不是真正意義上的“官”，雖然“他們并非國家公職人員，但他們掌管著一方的一級政權，在自己那一畝三分地上有呼風喚雨的能耐，支配著那一方百姓的生存予奪”[1]。必須清醒地看到，由于教育、管理和監督的缺失，當前村“一把手”腐敗問題已經成為農村的“內傷”。村“一把手”的腐敗行為發生在群眾身邊，發生在社會生活相對貧困的人群中間，不僅直接傷害群眾的感情，而且大大降低了黨和政府在群眾中的威信，成為破壞農村經濟發展和社會穩定的一大因素，嚴重影響著農村的社會穩定和農村的和諧發展。習近平指出，要堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里[2]；王岐山在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的工作報告指出，要切實加強基層黨風廉政建設，認真解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題[3]。因此，有效預防村“一把手”腐敗不僅是加強農村反腐敗建設的重要內容，而且是建設社會主義新農村和構建和諧社會的重要保障。探討預防村“一把手”腐敗的機制研究，對密切農村基層黨群、干群關系，加強農村基層黨的建設，推進社會主義新農村建設具有重要的現實意義。

為深入了解村民對新農村建設中對村“一把手”及預防村“一把手”腐敗的認識，本課題組在2013年1—2月間，在河南的漯河、新鄉、焦作等地深入調研，采取走訪、集中發放、專題研討等多種形式，總共發放了300份問卷，回收有效問卷269份，回收率達到90%。此次問卷調查的內容涉及到新農村建設中預防村“一把手”腐敗的認識、預防村“一把手”腐敗行為工作狀況的評價和建立預防村“一把手”腐敗機制的建議和意見等共30道題。調查基本情況如下：從年齡上看，30歲以下的為57人，占21%；31～40歲的為94人，占35%；41～50歲的為89人，占33%；51歲以上的為29人，占11%。從性別上看，男性為171人，占64%；女性為98人，占36%。從政治面貌上看，群眾為215人，占80%；中共黨員為64人，占20%；因此，問卷調查具有廣泛的代表性。

1 對農村基層反腐倡廉建設工作的認識

1.1 加強農村黨風廉政建設對新農村建設的作用

從統計結果來看，村民認為非常重要的為186人，占村民調查總數的69.1%；重要的為75人，占27.9%，總計占97%；認為不太重要的為8人，占3%。不難看出，村民把加強農村黨風廉政建設對新農村建設得到作用看的非常重要，認可度超過了90%。說明大家充分認識到了加強農村黨風廉政建設的重要性，不論是群眾還是黨員都認為是有非常重要的作用。這有利于從根本上遏制村“一把手”的腐敗。人們認識的提高，不僅使大家更關注村“一把手”，關注村“一把手”的腐敗，而且有利于形成對村“一把手”監督的合力[4]。

1.2 鄉鎮黨委紀委抓村級黨風廉政建設情況

從統計結果來看，村民認為鄉鎮黨委紀委抓村級黨風廉政建設工作力度大，工作有布置有檢查，扎實有效的為39人，占14.5%；應付上級，工作形式化的為127人，占47.2%；基本沒開展工作，很少開黨風廉政建設工作會為82人，占30.5%；鄉鎮黨委紀委抓村級黨風廉政建設沒有開展工作，沒有開過黨風廉政建設工作會的為21人，占7.8%。

1.3 對村“一把手”廉潔狀況的認識

從統計結果來看，村民認為村“一把手”廉潔的為13人，占4.8%；認為比較廉潔的71人，占26.4%；不廉潔的為98人，占36.4%；認為腐敗的為42人，占15.6%；認為不清楚為45人，占16.7%。從分析來看，部分村“一把手”在村民心目中的地位并不高尚，他們對村“一把手”的信任度并不高。這對有些村“一把手”來說是一個很大的警示，需要他們認清形勢，提高自身的廉潔性。

1.4 對當選村“一把手”最主要的條件的認識

從統計結果來看，村民認為是政治思想素質高，道德品質好的為36人，占調查總人數的13.4%；認為是依法辦事、公道公平的為56人，占調查總人數的20.8%；認為是致富能力和工作能力強，能帶領村民建設新農村的為111人，占調查總人數的41.3%；認為是清正廉潔，敢于同違法亂紀行為進行斗爭的22人，占調查總人數的8.2%；認為是以民為本，能維護村民的利益的為44人，占總調查人數的16.4%。從中可以看到，現在村民希望能選出來一個“能人”村“一把手”[5]，能帶領老百姓致富，這和當前農民迫切想要致富的愿望是相吻合的。村民需要的是一身正氣、兩袖清風、維護群眾人民利益的村“一把手”，而非通過不正當手段當上村“一把手”、魚肉百姓的惡霸。

1.5 對新農村建設中村“一把手”的組織領導能力和拒腐防變能力的認識

從統計結果來看，村民在對新農村建設中村“一把手”的組織領導能力和拒腐防變能力的認識中，認為村“一把手”的能力較弱的為80人，占29.7%；認為村“一把手”的能力一般的為135人，占50.1%；認為村“一把手”能力較強的為64人，占20.2%。

2 對當前預防村“一把手”腐敗問題上存在問題的分析

2.1 村“一把手”腐敗的主要表現

從統計結果來看，村民認為村“一把手”以權謀私、卡拿索要的為59人，占總人數的21.9%；認為獨斷專行、失職瀆職的為28人，占總人數的10.4%；認為揮霍公款、吃喝玩樂的為55人，占總人數的20.4%；認為道德敗壞、嫖娼賭博的為7人，占總人數的2.6%；認為辦事不公、優親厚友的為102人，占總人數的37.9%；其他的為18人，占總人數的6.7%。官方腐敗的形式多樣化，既有以權謀私、卡拿索要，又有揮霍公款、吃喝玩樂，其中又以辦事不公、優親厚友為重[6]。

2.2 村“一把手”腐敗的原因分析

2.2.1 村“一把手”監督管理不力從統計結果來看，村民來認為鄉鎮黨委政府對村“一把手”監管不力的為26人，占總調查人數的9.7%；認為村“一把手”政治思想素質和廉潔自律意識差的為82人，占調查人數的30.5%；認為村事務財務公開不夠，村民缺乏知情權，參與權的為103人，占調查人數的38.3%；認為村務管理混亂，法律和監管制度不健全的為32人，占總調查人數的11.9%；認為村“一把手”腐敗行為查處失嚴的為19人，占總調研人數的7%，認為是其他的為7人，占總調查人數的2.6%。在村“一把手”腐敗的原因中，鄉鎮黨委政府對村“一把手”監管不力；村“一把手”政治思想素質和廉潔自律意識差；村事務財務公開不夠，村民缺乏知情權占據了前3位。說明村“一把手”之所以能夠腐敗，一是上級機關監督不夠，二是村“一把手”自身的問題，三是村務管理混亂[7]。

（1）村民代表大會形同虛設。從統計結果分析來看，村民認為有村民代表，村民代表大會召開很規范的有18人，占調查總人數的6.7%；認為有村民代表，召開過村民代表大會的有73人，占調查總人數的17.1%；認為有村民代表，但很少召開村民代表大會的有131人，占調查總人數的48.7%；認為沒有召開過村民代表大會的有47人，占調查總人數的17.5%。

（2）農村村務管理和財務管理沒有做到完全公開。從統計結果分析來看，村民認為村務管理和財務管理完全公開的為8人，占調查總人數的3%；部分內容公開的為91人，占調查總人數的33.8%；認為不經常公開的為109人，占調查總人數的40.5%，認為不公開的為61人，占調查總人數的22.7%。現在農村村務管理和財務管理沒有做到完全公開，沒有按照國家的要求去做，很多地方只是部分公開，或者是一年也不公布一次，有些公布的數據也不是很真實。一些地方村級則村務公開流于形式，表面上公開實際上不公開。一些村“一把手”決定村里大事時搞“暗箱操作”，事前不聽村民意見，事中不告之信息，事后不公開處理結果。很多村民不知道自己應享有哪些知情權，即使明明知道有問題，也不知道內情。在這種情況下，村干部們花集體的錢就像花自己口袋里的錢一樣方便，想什么時候花就什么時候花，想怎么花就怎么花[8]。

（3）民主監督乏力。從統計結果分析來看，村民認為會向村“一把手”本人批評指出的為31人，占11.5%；認為會向上級機關反映和舉報的為48人，占17.8%；認為敢怒不敢言的為122人，占45.4%；認為無所謂的有68人，占25.3%。村民怕報復不敢監督，村“一把手”成了無人監督的特殊人物，工作中隨心所欲，違法違紀，甚至成為村霸、族霸，橫行鄉里[9]。

（4）制度不完善，村“一把手”缺乏有效監督。在調查《村民委員會組織法》等法律對規范村“一把手”行為起作用嗎的回答中，從統計結果分析來看，村民認為起很大作用的為19人，占調查總人數的7.1%；認為比較起作用的為49人，占調查總人數的18.2%；認為不一定起作用的為118人，占調查總人數的43.9%，認為不起作用的為37人，占調查總人數的13.8%；認為不清楚的為46人，占調查總人數的17.1%

在調查中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》、《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》和《關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》對預防村“一把手”腐敗的作用時，村民認為起很大作用的為32人，占調查總人數的11.9%；認為比較起作用的為73人，占調查總人數的27.1%；認為不一定其作用的為99人，占調查總人數的36.8%；不清楚的為49人，占調查總人數的18.2%。

2.2.2 村“一把手”民主素質不足

（1）村“一把手”群眾利益淡漠。從統計結果分析來看，村民認為村“一把手”在維護村民利益方面做的很好的為13人，占調查總人數的4.8%；認為做的比較好的為37人，占調查總人數的13.8%；認為做的一般的為163人，占調查總人數的60.6%；認為做的比較差的為44人，占調查總人數的16.4%；認為做的很差的為12人，占調查總人數的4.5%。從中可以看出，在維護村民禮儀方面，村“一把手”沒有得到村民的認同。

（2）村干部獨攬農村重大事項決策權，村民很少參與村務決策。從統計結果分析來看，村民認為村里重大事項的決策由村支書來決定的為86人，占調查總人數的32.%；由村委會主任決定有39人，占調查總人數的14.5%；有村兩委會議決定的有54人，占調查總人數的20.1%；由村民會議和村民代表會議決定的有65人，占調查總人數的24.2%，有時讓村民參與討論的為25人，占調查總人數的9.3%。數據顯示，在一些重大事項上由村支書、村委會主任決定，而村民很少甚至是基本上不參與村里重大事項的決策，有高達87.8%的村民很少或者根本沒有參與村里的決策[10]。

（3）村“一把手”處理村務不夠公平合理。從統計結果分析來看，村民認為村“一把手”處理村務在公正公平合法合理方面做的很好的為10人，占調查總人數的3.7%；認為做的比較好的為38人，占調查總人數的14.1%；一般的為164人，占調查總人數的61%；認為比較差的為47人，占調查總人數的17.5%；認為很差的為10人，占調查總人數的3.7%。從村民的感受來看，村干村里村務在公平公正合法合理方面做得并不好。

2.2.3 村民民主意識薄弱

（1）村民缺乏民主意識，參加村黨支部和村委會選舉不夠積極主動。從統計結果分析來看，村民認為是自愿參加村黨支部和村委會的為100人，占總調查人數的37.2%；認為隨大流的為110人，占調研總人數的40.9%；認為是賄賂利誘的為50人，占總調研人數的18.6%；認為是威脅強迫的為9人，占總調查人數的3.3%。隨大流的占到了40%之多，另外，農村賄賂利誘的也占比不小，這些在調查當中也時有反映，并且有愈演愈烈之勢。

（2）村民法律知識貧乏，村“一把手”依法辦事能力不足。在法律知識方面，從統計結果分析來看，村民認為知道《村民委員會組織法》的為19人，占調查總人數的7.1%；知道一些的為140人，占調查總人數的52%；不知道的為108人，占調查總人數的40.1%。村民一般都是知道一些或者不知道《村民委員會組織法》。這反映了農民法律知識的貧乏和《村民委員會組織法》在基層的宣傳的不到位。

在依法辦事方面，從統計結果分析來看，村民認為村“一把手”在依法辦事方面做的很好的為6人，占調查總人數的2.2%；認為比較好的為42人，占調查總人數的15.6%；認為做的一般的為160人，占調查總人數的59.5%；認為比較差的為53人，占調查總數的19.7%；認為很差的為8人，占調查總數的3%。

3 建立健全預防村“一把手”腐敗的長效機制的建議

3.1 村“一把手”需要改變工作作風，提高自身拒腐防變的能力

從統計結果來看，村民認為村“一把手”思想作風因循守舊，觀念落后，開拓創新不足有62人，占23%；認為村“一把手”為學習作風理論和科學知識素養不高，學習不深入不主動的有49人，占調查總人數18.2%；認為村“一把手”領導作風官本位意識強，獨斷專行，科學民主管理差的有93人，占調查總人數34.6%；認為村“一把手”工作作風方法簡單，手段粗暴，勤政務實不強有28人，占10.4%；認為村“一把手”生活作風揮霍公款、吃喝玩樂、艱苦奮斗不夠的有37人，占調查總人數的13.8%。綜合分析，認為村“一把手”應該改變的是思想作風因循守舊，觀念落后，開拓創新不足的弱點和領導作風官本位意識強，獨斷專行，科學民主管理差的弱點。一個村“一把手”的思想政治素質的高低、思想是否解放、有沒有先進的觀念、是否具備開拓創新的精神和為人民服務的意識，民主的理念決定了一個村“一把手”能否當好，能否帶領村民發家致富，建設好社會主義新農村[11]。特別是在農村經濟社會結構、城鄉利益格局、農民思想觀念的深刻變化的社會轉型期，要想當一位合格的、群眾信任的好村“一把手”，還要從自身做起，轉變理念、作風。

3.2 對村“一把手”的權力進行合理化限制，制度管官

從統計結果來看，村民認為村“一把手”的權力應該增強的有55人，占調查總人數的20.4%；認為不需要改變的有28人，占調查總人數的10.4%；認為村“一把手”的權力應該限制的有142人，占調查總人數的52.8%；認為應該削弱的有16人，占調查總人數的5.9%；不清楚的有28人，占調查總人數的10.4%。分析發現，將近50%的人認為村干部的權力應該受到限制，這和部分地方村“一把手”的權力過大有關，他們利用手中的權利不是為人民辦好事、辦實事，而施謀取私利有關。習近平總書記指出，反腐關鍵是“把權力關進制度的籠子”，村“一把手”的權力雖小，但在一些基層組織，這些層層堆疊的“蟻貪”，正在大口吞嚼社會的發展成果，令人悲哀且憤怒[12]。因此必須強化制度管官，村“一把手”也不例外。

3.3 依靠多方力量形成合力，全方位加強監督

從統計結果來看，村民認為預防村“一把手”腐敗的力量主要靠縣級以上黨委，紀檢委及有關機關的人106人，占調查總人數的39.4%；認為靠鄉鎮黨委政府的有27人，占調查總人數10%；認為靠村黨支部和村委會有22人，占調查總人數的8.2%，認為靠村“一把手”廉潔自律的有66人，占調查總人數的24.5%；認為靠村民監督的有48人，占17.8%。

首先要加強縣、鄉鎮黨委紀委的組織領導，建立縣、鄉黨委紀委農村黨風廉政建設責任制，進一步明確縣、鄉黨委紀委對預防村“一把手”腐敗的管理監督職責[13]。其次是加強村級組織內容監督，充分發揮村民組織的監督主體作用。對容易發生腐敗的關鍵環節，適當分解權力，重大的事項有集體民主決定。其三要加大村民監督力度。通過在各村及鄉鎮所在地設立村“一把手”違法舉報箱，實行村務公開制度，擴大村民的知情權、參與權、管理權、監督權，發揮村民民主監督作用[14]。

3.4 健全民主管理制度，依法治村

從統計結果來看，村民認為應加強村“一把手”教育，提高村“一把手”廉潔自律意識為70人，占調查總人數的30.2%；認為應完善村“一把手”選舉機制，防止村“一把手”帶病上崗的有75人，占調查總人數的32.2%；認為完善村規村約機制等各項管理制度，規范村“一把手”行為的有35人，占調查總人數的15%；認為開展村民民主評議測評村“一把手”村務活動，加強村民監督的為36人，占調查總人數的15.5%；認為加強村“一把手”村務管理，約束村“一把手”權力的為6人，占調查總人數的2.6%；認為依法治村，嚴厲查處腐敗村“一把手”的有11人，占總調查人數的4.7%。

習近平同志在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上發表的講話中指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的預防機制、不易腐的保障機制。”因此要切實強化基層組織制度建設，保障遏制和打擊村“一把手”腐敗有章可循、有法可依。首先要完善村民自治制度，建立和完善村民會議和村民代表大會會議制度，完善村民自治章程和村規民約，保障村民當家作主的權利[15]。其次是要完善民主選舉制度，改進選民資格、候選人條件和提名、選舉程序等選舉辦法，防止村“一把手”“帶病上崗”[16]。其三是完善村務民主決策制度，規范民主決策程序。其四是進一步推進村務公開制度，加強民主監督。要規范村務公開的內容，凡事與群眾利益相關的事情，都要按制度規定，做到公開內容、公開時間、公開程序、公開形式、公開管理監督等5個方面的統一。

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