我國農村土地信托的風險及其防范

【摘要】農村土地信托在現階段具有風險，包括信托主體的風險、操作風險和系統性風險。應針對風險采取相應的防范措施，如完善農村土地信托登記制度和信息公開制度，加強國土部門對土地信托的監管，建立土地信托監察人制度以及完善信托中介機構建設和社會保障機制等方面。

【關鍵詞】農村土地信托 風險 防范措施

土地信托作為一種新型土地流轉方式，在我國農村土地流轉實踐中發揮著越來越重要的作用。然而，土地信托的信托客體是農村土地承包經營權，其本身不是完全的物權，其設立、處分、轉讓、收益等均存在法律上的限制，同時土地信托的主體比較多元，包括農民、信托機構、受托人乃至政府等，并涉及到農業生產、土地制度、農民生活保障等多個方面。因此，相較于一般的財產信托，土地信托的信托中的風險更應值得重視。在我國目前法律沒有相對應的規定的情況下，對農村土地信托的風險進行分析和評估并有效采取防范措施，是制定和推行農村土地信托制度的關鍵。

一、我國農村土地信托的風險

農村土地信托存在的風險主要包括信托主體的風險、信托運營過程中的操作風險和系統性風險。

（一）農村土地信托的信托主體的風險

第一，擁有土地承包經營權農民是信托委托人，一般而言，農民對土地信托的認識以及在維護自身權益方面存在不足，其權益易遭受損害。首先，在信托設立之時農民土地被強制流轉，在我國，農村土地信托項目的促成者實際上是政府，地方政府為了政績會積極干預土地信托項目的實施，就有可能出現類似于“強行征地”的行為；其次，農民的信托收益無法保證，信托機構利用其信息、專業優勢以及政府的支持，在信托設立時壓低農民的信托收益，而且，由于信托設立后，信托財產和委托人產生時空上的脫離，[1]作為委托人的農民無法親自對土地進行經營，無法清楚了解信托項目的經營狀況，導致其利益受損；最后，對農民的后續保障不足，農民在其土地被流轉之后，其生產生活、社保和就業等都將受到影響。

第二，從事農村土地信托業務的信托公司也承擔著風險。農地信托的受托人主要是指信托機構，其面臨的風險由主要有：第一，信托財產存在權利瑕疵，因土地承包經營權在期限和用途上均有限制，信托機構無疑承受著相當大的風險；第二，投資失誤，信托機構需要對土地的情況進行詳細的調查和了解，對市場有全面、正確的分析和評估，并以此進行信托投資活動，當然，信托機構也同樣承擔著投資失誤的風險。

（二）農村土地信托的操作風險

農村土地信托的操作風險主要包括信托項目運營過程中受托人不合規操作的風險以及擅自改變土地使用用途的風險。農地信托的受托人除了需要具有相應的資質外，同時必須具有敏銳的市場觀察力以及豐富的土地管理經驗，而并非所有的信托機構都有駕馭農地信托的能力，同時由于農地信托所涉及的行政審批、備案事項較多，存在著信托機構規避監管、不合規操作的情況。

此外，存在著擅自改變土地使用用途的風險。土地承包經營權是一種受限的物權，未經依法批準，不得將所承包的土地用于非農建設。信托機構不得為追求利潤而違反法律的規定，擅自更改土地用途；地方政府也不得借土地信托之名，在土地承包經營權信托中裹脅農村集體建設用地和宅基地的非法，變相搞工業開發區和“小產權”房建設。然而相較于農業利潤的微薄，進行房地產開發無疑會帶來豐厚回報。若信托機構在利益面前難以拒絕，疏于防范法律風險，那么就會發生違法違規使用土地的現象，這就會對國家、對社會公共利益造成的嚴重損害。

（三）農村土地信托的系統性風險

系統性風險包括市場風險和政策、制度風險。其中市場風險是指，土地信托的方式，一般是由信托公司向投資人募集資金，由地方政府向農民征收整合土地資源，交給專門的農業經營公司經營。信托項目僅能夠進行農業建設，其價值創造來自于規模化連片后，由專業服務機構增加投入，提高土地的科技化、集約化運用而帶來增值，但是農業企業及項目的盈利能力普遍不高，僅靠農業生產是很難帶來足夠的增值額的，且農產品價格波動較大，這種情況下就產生了信托項目的盈利風險。

農村土地信托的制度風險主要是指我國農村土地信托的法律制度體系不健全，立法中并沒有明確對農村土地信托的規定。何況我國農村集體土地的所有制本來就是所有者與使用者分離的，在這種情況下繼續設立信托制度，其委托人、受托人的法律關系、權利義務究竟如何，很難有一個明確的定論。同時，農村土地信托的政策風險是源于其制度風險的，因為法律上沒有規定，所以其運行很大程度是靠政策的支持，然而，相較于法律，政策是極不穩定的，極易出現朝令夕改的情況，而且每個省甚至每個地區的具體政策都不一樣，這樣的政策風險也是我們不得不考慮的問題。

二、農村土地信托風險的防范

通過對農村土地信托風險的分析，筆者認為，應當在上述法律框架內，從如下幾個方面著手對風險進行防范：

（一）完善農村土地信托登記制度和信息公開制度

首先，應建立土地信托信息公開制度。其應當包含以下內容：一是公開土地承包經營權人的土地承包經營權信息，包括承包地地段、承包期限、土地用途等。二是公開信托機構的執業信息，包括其設立情況、公司章程、人員組成、企業信用及信托業績等。三是公開信托事務。信托機構應當將其受托的土地承包經營權的管理狀況定期向外公布，并及時將信托經營收益情況向土地承包經營權人和土地信托受益人匯報。

其次，應完善土地信托登記制度。信托財產登記制度可以明確信托財產的權屬和性質，明確當事人的權利義務，確保信托關系的穩定，最終確保交易安全。[2]將土地信托制度列入土地經營承包經營權的法定形式中，可以為農村土地承包經營權提供更多安全可靠的流轉方式和平臺，同時應當將登記作為土地承包經營權成立的法定要件，從而保證土地承包經營權的順利進行，保護信托當事人的權益，減少法律糾紛。

（二）加強對農村土地信托的監管

第一，強化國土部門對土地信托機構的監管。對土地信托的監督主要體現在對土地信托機構運行監督上。因為受托人所負的管理義務是一種債務，如受托人違反信托本旨而為不當的管理或處分時，理論上受托人僅負債務不履行的責任，所以信托法乃特別規定加重受托人的責任，以保護委托人及受益人。[3]農村土地信托不僅是一種土地流轉方式，也是一種金融產品，需要綜合運用金融監管手段和土地管理手段進行監管。現階段，在金融監管部門已經對信托投資機構建立了普遍有效金融監管的前提下，農村土地信托的監管的重點應是對土地的管理，需要強化國土管理部門的作用。

第二，設立信托監察人制度。《信托法》只在公益信托中規定了信托監察人制度，信托監察人的主要職責在于監督受托人的信托行為，對受托人作出的信托事務處理情況及財產狀況進行報告等，保證信托目的的實現，保障受益人的受益權得到有效保護。在農村土地信托法律關系中，作為委托人的農民由于其權利和自身能力有限，為保證其利益的實現，亟須第三方的信托監察人的介入來保護其合法利益，實現委托人的信托目的。因此，土地信托也需要建立統一的信托監察人制度。

（三）促進農村土地信托的配套機制建設

為縮短農民和信托機構在知識、談判能力的差距，平衡各方利益、降低風險，有必要設置土地信托服務機構。土地信托服務機構和土地信托機構不同，它是給土地信托雙方當事人提供相關的服務信息，如信托可行性評估、土地供求信息中介、土地價值評估等，以及提供安全可靠、利益均衡的交易平臺。為保證土地信托服務機構的獨立性，其地位應當是土地信托法律關系外的第三人，它并不能干涉土地承包經營權人和信托機構的土地信托事務。農村土地信托服務機構的日常經營活動也應納入政府監管的范圍。

此外，要完善農地信托委托人社會保障機制。保障土地被流轉的農民的基本生活，固然需要國家從宏觀層面上進行設計，但從土地信托制度本身來看，亦可以通過一系列的微觀制度設置來保障農民的基本生活。如參與土地運營的公司優先錄用土地被的農民，以保障其就業與收入；對于年老的或者年幼的、無勞動能力的農民，可以適當增加其信托收益；信托機構、土地運營機構可以利用其資金優勢，與村集體合作，積極參與農村合作養老保險以及農村合作醫療保險。

參考文獻

[1]徐孟洲.信托法[M].北京：法律出版社，2006，81.

[2]董慧凝.信托財產法律問題研究[M].北京：法律出版社，2011.125.

[3]賴源河，王志誠.現代信托法論（增訂三版）[M].北京：中國政法大學出版社，2002.28.

作者簡介：鄭海峰（1990-），男，漢族，山西臨汾人，就讀于中國政法大學民商經濟法學院，研究方向：經濟法學。