城鄉結合部宅基地發證意愿的調查分析

李澤慧等

[摘 要]本文通過進行半結構訪談和問卷調查，調查了解了三亞市城鄉結合部的7個樣本村村民關于宅基地發證的意愿，從中獲得了翔實的調研資料、數據和典型案例。在對調研資料和數據進行歸類、整理的基礎上總結、歸納出了三亞市城鄉結合部宅基地地籍發證過程中出現的問題，揭示其內在原因，并提出了改革和完善三亞市宅基地地籍發證管理的具體對策和建議。

[關鍵詞]地籍發證；發證意愿；半結構訪談；問卷調查

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）37-0170-03

農村宅基地，是指農村村民個人經依法批準，用于建造住宅（包括住房、附屬用房等，但不包括庭院用地）的集體所有土地。[1]三亞市開展宅基地地籍發證國有化工作，利用村改居工作過程對集體土地進行征收國有化，為各個項目建設提供保障。在此過程中，如何使集體、個人和國家的利益得到相應的保障很是關鍵。為了得到更好的結論，進行了此調查。通過調查結論分析，結合相關的文獻資料，筆者進行了分析思考，期待能對宅基地發證管理有促進作用。

1 農民土地發證意愿主客體分析

從土地發證的主體、客體兩個方面對其進行分析。

1.1 土地發證的主體

土地發證的主體應當是在自愿的前提下選擇發放土地證的農民。家庭因素、經濟因素、社會保障因素對農民選擇發放集體土地證還是國有土地證的意愿都會產生影響。

1.2 土地發證的客體

農民的土地，從類型上看農民具備的土地主要有三類：承包地、宅基地和林地；從土地的權屬性質看，農民擁有土地的“使用權”，即土地承包經營權和宅基地使用權。[2]在本案中，主要研究農民關于宅基地發國有土地證的意愿，因此農民土地發證的客體是宅基地使用權。

2 農村宅基地發證意愿的調查

2.1 調查方法

本文采用半結構訪談和問卷調查相結合的方法，選取位于城鄉結合部的海坡村、東岸村、鹿回頭村、羊欄村、金雞嶺農場、海羅村、臨春村作為調查村，對村民進行了宅基地發國有土地證意愿的調查研究。于2013年6月至7月在三亞市7個典型樣本村進行了調查，與當地村民進行訪談，共發放問卷78份，回收問卷74份，其中有效問卷72份。

2.2 研究區域基本情況

在三亞市選取了海坡村、臨春村、金雞嶺農場、羊欄村、海羅村、東岸村、鹿回頭村7個樣本村作為研究區域。從調查問卷結果來看，被調查者家庭人口3 人以下的為11.53%；3～4人為34.6%；5～6人為29.8%； 6 人以上占24.35%。家庭年總收入20000～40000元和20000 元以下的比重最大，分別為36.84% 和43.42%；60000元以上的家庭占10.52%；也有9.21% 的家庭年收入在40000～60000元。發放國有土地證的支持率高。51%的被調查者支持發放國有土地使用證，但仍有31%的被調查者選擇發放集體土地證。但因各村所擁有的自然條件、經濟發展水平的不平衡，各個村選擇土地發證的意愿有差別（如下表所示）。金雞嶺農場支持發放國有土地證意愿最高，93%的被調查者贊同頒發國有土地證，其余村民持無所謂的態度；其次，鹿回頭村支持發國有土地證率為80%，海坡村超過半數被調查者（57%）、東岸村50%的被調查者及羊欄村43%的被調查者支持發放國有土地證；臨春村只有27%的被調查者傾向國有土地證，而海羅村最少，僅有17%的被調查者傾向國有土地證。

各村國有土地證支持率

3 農民土地發證相關問題

在問卷調查過程中，我們發現三個較典型的問題，一是宅基地超標現象嚴重，二是產權不清的問題，三是農民對土地知識的了解度不高。宅基地面積在很大程度上影響了農民的選擇，農民考慮到了補償利益等相關因素。只有產權明晰，土地證的頒發才能得到順利進行。在發證過程中，應當處理好宅基地面積超標問題以及產權不清的問題。

3.1 宅基地面積超標嚴重

2008年頒布的《三亞市城鄉宅基地和房屋確權登記若干規定》規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶用地面積不得超過 175 平方米。在這次調查的6個村子中，50%的村民其房屋用地面積在175平方米以下；18.57%的村民其房屋用地面積占175～280平方米，房屋用地面積為280～400平方米的戶數占了20%；400平方米以上的有11.42%。按照規定的標準來看，三亞市農村宅基地面積超標現象嚴重。為保證三亞市城鄉統籌發展，農村宅基地超標問題亟須得到解決。

3.2 土地產權不清

在調查中涉及了“你認為你村目前的主要問題是什么？”的問題，67%的被調查者認為目前村里最大的問題就是土地產權不清。據調查了解到，海南省集體土地確權工作雖已完成，但只進行到村集體這一層面，村小組層面仍存在大量“共有宗地”產權不明晰問題。

3.3 土地知識的覆蓋面不廣

在調查中涉及了農民有關國有土地的優點、集體土地的優點的認識，但33.41%的被調查者不清楚集體土地的優點，16%的被調查者不清楚國有土地的優點。農民對土地知識的不了解在一定程度上造成了農民在實際的生產生活中的不便，影響農民的生活。

4 原因分析

4.1 宅基地超標原因——無償、無期、無經濟處罰的宅基地制度[7]

一直以來，宅基地在我國無償無期的作為農民的最基本生活資料。當前農民宅基地使用權制度有主體特定性、產權無償性、使用無期限性和權能限制性這四個特征[5]。正是由于這四項特征，農民只要在符合規定的情況下，以戶為單位提出申請即可無償取得宅基地。從宅基地使用權期限來看，現行法律、法規《土地管理法》、《憲法》等對宅基地使用權的期限并未作明確規定。但根據我國房地產法領域“房地一致”的基本原則，只要村民宅基地上的建筑物存在，宅基地使用權就能由村民以戶為單位的形式而長期享有，受法律的保護。因此，只要申請了宅基地，并符合相關法律、法規，宅基地使用無限期。2006年頒布的《三亞市農村宅基地管理辦法》第三十六條規定：超過批準的面積多占土地建造住宅的，由市土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的住宅和其他設施。2007年頒布的《三亞市農村建房管理辦法》第二十三條規定：村民弄虛作假或以欺詐手段獲取宅基地建房的，按違章建設處理，并依照有關法律規定追究其法律責任，構成犯罪，依法追究其刑事責任。從法律、法規的規定來看，宅基地超標的處罰只是收回多占土地及限期拆除等非經濟處罰措施，尚未制定經濟性處罰措施。法律沒有經濟處罰措施，村民在經濟利益的驅動之下，宅基地超標現象自然會發生。

4.2 宅基地產權不清晰原因

在法律法規方面，《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農村土地承包法》和《三亞市農村宅基地管理辦法》都規定了農村的土地所有權，其基本要旨是農村宅基地屬于農村集體所有。雖然現行法律有對主體進行規定，但未明晰具體實施管理權力的管理者是誰。[6]正是由于法律的不明確導致鄉、村委會、村小組都可能是具體實施管理權力的管理者。管理者的不同在一定程度上影響著管理工作的順利進行，甚至影響著農民的生產生活。

2008年海南省政府提出了確權工作，三亞市進行了確權工作的開展。但確權工作還不完善，確權工作只開展到村集體經濟組織，尚未確權到村小組。因此村小組內部邊界存在爭議，共有宗地的產權爭議依然存在。

4.3 土地知識的覆蓋面不廣原因

長期的城鄉二元結構體制以及歷史原因使得農村的經濟發展滯后于城市經濟發展，相應的其文化水平也相對滯后。從農民的角度來看，農民這個群體其獲取知識的途徑相對于城市的多元化顯得單一，遠不如城市之多、便捷，加上農民本身的局限性，不重視對土地知識的了解和學習，導致農民的土地知識面不寬，對政策的掌握較少，對政策等把握不準。而從政府的角度來說，政府作為傳播政策的主要窗口，其工作存在沒有落實到位的問題或者是落實效果不好的問題。總體來看，政府在宣講土地知識方面力度還不夠大，需要不斷提高。

5 對策和建議

5.1 宅基地制度的完善

中國長期以來實行國有土地有償使用制度，而集體土地則是無償使用。從長期的社會發展過程中可以看到，集體土地實行無償使用制度在一定程度上造成了土地資源的浪費，土地集約節約利用較低。因此，應當實行宅基地有償使用[5]，并制定相應的經濟處罰措施和獎勵措施。

要不斷完善宅基地使用制度，筆者認為應實行宅基地有償使用制度。目前我國農村宅基地產權制度的基本特點，即集體所有，村民使用； 依法擁有，集約利用； 保障安居，限制流轉。土地資源有限，高效集約利用土地資源是三亞市城市化、建設國際旅游島的重要保障。要處理好宅基地面積超標現象，根本的措施應當是宅基地的有償使用。另外，制定相應的經濟處罰措施和獎勵措施也是有必要的。對超標部分面積不主動退還的，按照超標程度，給予不同的經濟處罰。超標面積不超過50m2，處罰2000元；超標面積在50m2～100m2的，處罰5000元；超標面積大于100m2的，處罰10000元。除此之外，還應對超標面積進行征稅[3]。對于主動退還超標部分面積的家庭，可對其進行一定程度的獎勵。

5.2 產權制度的完善

在明確具體實施的管理者的同時，繼續深入村小組，進行確權。以尊重客觀現實、維持穩定為前提，按現存行政級別來劃分，將所有權主體分為三類：即鄉（鎮）農村集體經濟組織、村農村集體經濟組織、組農村集體經濟組織。各級農民集體宅基地所有權的客體各不相同，且不同宅基地其主體成平行關系。由于鄉（鎮）農村集體經濟組織所管轄的范圍較大，所屬村委會多，事務繁雜，不利于管理。組農村集體經濟組織相對于村農村集體經濟組織而言較小，在宅基地管理方面存在一定的障礙。因此，當一宗宅基地上同時存在多個所有權主體，建議村農村集體經濟組織行使所有權。[4]此外，三亞市政府應按照國際旅游島規劃綱要中的土地政策的規劃要求，對土地產權確權工作進一步深入至村小組，在確權的過程中，實施土地產權制度專項立法工作，在區、鎮范圍內，個人之間、個人與單位之間的土地權屬爭議，由區、鎮人民政府處理；單位之間的土地權屬爭議，由市人民政府處理。區、鎮人民政府處理土地權屬爭議案件時可以要求市國土環境資源局進行指導，以此來解決產權糾紛。

5.3 加大土地知識宣講力度

從農民的角度來看，現有的調查結果我們分析得出了農民文化素質的平均水平不高，知識儲備不足，獲取知識的途徑單一，對很多土地政策和相關文件了解甚少的結論。因此，農民應當注重教育，從根本上提高對知識的獲取能力和途徑，要開放思想，接受新政策，時刻關注政府政策，掌握好相關的土地政策和文件。從政府的角度來看，三亞市政府應該加強對農民有關土地知識的宣講，擴大普及范圍，增加土地政策和相關政策制度在農民生活中的影響力。比如：可以在村莊定時定點免費開設土地知識講堂，鼓勵村民來聽講、咨詢。此外，結合目前三亞推行的宅基地地籍發證國有化工作，重點向村民講解國有土地的相關知識，講解集體土地與國有土地的區別及優缺點。同時，在村內設置土地知識專欄，宣傳介紹與土地相關的法律。對于新出臺的政策文件應及時通告，保證農民及時了解土地發展的動向。 參考文獻：

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