世界城市研究的轉(zhuǎn)型方向：社會建設(shè)中的社會工作

李凌鷗

摘要： 以往世界城市研究重點集中在經(jīng)濟指標方面，并未體現(xiàn)社會性指標。而建立完善的社會保障與福利制度、創(chuàng)新社會治理體制、推動社會服務(wù)與社會組織的發(fā)展、提升公民參與度等體現(xiàn)城市社會性功能發(fā)展的范疇則提供了另一種世界城市的研究視角。根據(jù)世界城市的實踐經(jīng)驗，其所在國家的社會建設(shè)和社會管理與社會工作的發(fā)展息息相關(guān)，引入社會工作、發(fā)展社會工作是解決社會問題、推動社會建設(shè)、提升城市社會性功能的重要力量。中國的城市目前正處于“黃金發(fā)展”與“矛盾凸顯”并存時期，可以借鑒世界城市的相關(guān)經(jīng)驗，進行本土化改造，并向更高層級世界城市目標邁進。

關(guān)鍵詞： 世界城市；社會建設(shè)；社會工作；轉(zhuǎn)型

中圖分類號：C911 文獻標識碼：A 文章編號：1671-623X（2014）04-0035-07

世界城市興起于20世紀80年代，它是在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)興起、全球產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新模式變革和“服務(wù)經(jīng)濟”興起的宏觀背景下誕生的。自2008年全球性金融危機暴發(fā)后，倫敦、紐約等頂級世界城市[1]遭遇的發(fā)展困境使人們開始思考世界城市未來發(fā)展的方向。本文在既有世界城市研究基礎(chǔ)上，結(jié)合目前世界城市社會建設(shè)與社會工作發(fā)展的經(jīng)驗，提出世界城市的內(nèi)涵應(yīng)進一步擴充，研究方向應(yīng)從以往注重經(jīng)濟發(fā)展指標轉(zhuǎn)向社會發(fā)展指標，提出新的世界城市研究方向：更關(guān)注社會性指標。試圖突破傳統(tǒng)世界城市研究的局限，并對廣州①提出“到2020年建設(shè)成為世界城市”的目標提供努力方向和參考價值。

一、世界城市研究方向的轉(zhuǎn)變

（一）世界城市傳統(tǒng)的研究方向：經(jīng)濟指標為核心要素

有關(guān)“世界城市”（World City）的標準，雖然學界尚未達成共識，但自蘇格蘭城市規(guī)劃的先驅(qū)格迪斯（P Geddes）1915年提出至今近百年的時間里，其內(nèi)涵最核心的要素是經(jīng)濟——一個城市的經(jīng)濟發(fā)展水平以及它在世界經(jīng)濟活動中所處的地位。這一點在很多從事世界城市研究的學者們的論著里都有體現(xiàn)，盡管描述上有差異。并且在以經(jīng)濟為核心指標的體系下，倫敦、紐約和東京被廣泛認可為目前全球最頂級的三大世界城市。

（二）世界城市研究的轉(zhuǎn)型方向：更關(guān)注社會性指標

世界城市的研究主要建立在西方發(fā)達國家城市發(fā)展的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對世界城市內(nèi)涵描述的差異反映了研究者不同的視角，這些定義具有分析世界城市的能力，但未體現(xiàn)世界城市建設(shè)的其他重要因素，如社會治理、生活質(zhì)量、社會福利、公民意識等社會性指標。隨著發(fā)達國家步入后工業(yè)社會，發(fā)展中國家的崛起，社會需求多元和社會問題多發(fā)，城市建設(shè)的理念已發(fā)生巨大變化。與此同時，世界城市的研究也進入更復雜和多元化的考察范疇，除了持續(xù)關(guān)注經(jīng)濟指標及全球影響力外，應(yīng)把研究焦點轉(zhuǎn)移到關(guān)注城市社會性功能的發(fā)展上來，進一步擴充世界城市的內(nèi)涵。

二、世界城市社會建設(shè)的經(jīng)驗：

引入社會工作，推動社會建設(shè)

一座城市的經(jīng)濟發(fā)展往往是一個國家經(jīng)濟發(fā)展的縮影，世界城市的經(jīng)濟狀況則是其所在國家高端水平的反映。經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，社會問題與社會矛盾會日漸增多，這時社會發(fā)展與社會建設(shè)便會受到國家或當?shù)卣闹匾暡⒉扇?yīng)措施。經(jīng)濟發(fā)展為社會建設(shè)提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟環(huán)境的變化引起的城市化等問題，又會進一步加大政府對社會建設(shè)的要求以及大眾對社會福利的需求。現(xiàn)有的世界城市概念中雖然缺乏福利保障等社會性指標，但公認的世界城市都有比較完善的社會保障福利體系，社會建設(shè)與社會發(fā)展情況良好。作為社會工作發(fā)源地的英國倫敦和社會工作專業(yè)化發(fā)源地的美國紐約，其所在國家的社會建設(shè)和社會管理與社會工作的發(fā)展息息相關(guān)。根據(jù)世界城市的實踐經(jīng)驗，社會工作的出現(xiàn)是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，引入社會工作、發(fā)展社會工作是解決社會問題、推動社會建設(shè)的重要力量。

（一）社會工作是現(xiàn)代政府治理社會的重要方式方法

現(xiàn)代意義的社會工作是為解決工業(yè)化帶來的社會問題，協(xié)調(diào)人與社會發(fā)展而出現(xiàn)的。可以說，沒有工業(yè)化和城市化帶來的問題，就沒有社會工作。隨著“城市病”的逐漸暴露，世界城市地方政府意識到，忽略和犧牲城市居民福利會嚴重阻礙城市發(fā)展的可持續(xù)性，因此逐漸重視社會管理與社會公平問題。社會工作由于在解決社會問題、促進社會公平、增進社會福利方面有著獨特的作用，因此逐漸成為現(xiàn)代政府治理社會、解決社會問題、滿足大眾福利需求的重要方法。

以紐約為例，1929年美國政府為解決“大蕭條”頒布施行了《社會安全法案》；隨后美國政府提供了包括撫育未成年兒童家庭援助補充保障收入在內(nèi)的八項現(xiàn)金和實務(wù)福利項目，保障貧困階層維持最低生活水平和享有某些權(quán)益的社會福利。這一系列的改革，逐步完善了美國的社會保障體系。倫敦也經(jīng)過一系列的改革，各種社會保障措施都有明文規(guī)定并形成制度，政策取向向國民收入傾斜并采取普及性福利分配制度，社會保障內(nèi)容齊全、結(jié)構(gòu)完整，構(gòu)成比較完備的保障系統(tǒng)。東京政府的社會福利制度也比較完善，通過頒布一系列的法律法規(guī)，包括《兒童福利法》《老人福利法》《殘疾者福利法》《精神病患者福利法》《國民年金法》等，來保障并滿足不同人群的福利需求。這些社會福利事業(yè)都推動了社會工作的發(fā)展，社會工作中的社會工作行政日趨重要，而社會工作也成為了政府傳遞福利服務(wù)給大眾的重要手段。

（二）社會服務(wù)的發(fā)展依靠社會工作推動

1884年，倫敦東區(qū)傳教士巴涅特建立了第一座社區(qū)睦鄰服務(wù)社——湯恩比館；1886年，美國著名社區(qū)睦鄰服務(wù)社蘇爾大廈成立；到1937年，美國已建立了300多個社會服務(wù)中心。

世界城市的公共服務(wù)與社區(qū)服務(wù)體系相當完善，社會服務(wù)的發(fā)展依賴社會工作的推動，包括助人自助、增能維權(quán)等核心理念。東京的社區(qū)服務(wù)和管理有三個特點[2]：（1）服務(wù)設(shè)施完善，多數(shù)社區(qū)都有體育館、會議室、公共圖書館、專為殘疾人和老人服務(wù)的康復訓練中心；（2）服務(wù)內(nèi)容豐富，包括訪問護理、健康咨詢和診斷、保健指導等；（3）管理體系完善，有社區(qū)自治會和完全自主式的居民自治組織，如老人會、婦女會等。紐約的社區(qū)建設(shè)最大的特點是，有數(shù)量眾多的社會組織與社工扎根社區(qū)，成為城市生活中重要的組成部分，并且在政府、社區(qū)委員會、非營利組織三位一體的工作格局基礎(chǔ)上展開。紐約的政府行政是紐約社區(qū)建設(shè)的重要助推力量，社區(qū)委員會是紐約社區(qū)建設(shè)的主體組織，非營利組織和社工是紐約社區(qū)建設(shè)的重要參與力量。倫敦的社區(qū)建設(shè)起步較早，政府和各類慈善組織以社區(qū)為載體，社工為服務(wù)提供者所實施的服務(wù)內(nèi)容和領(lǐng)域非常廣泛，涵蓋醫(yī)療、教育、住房、環(huán)境、公共安全等多個方面，社會效應(yīng)比較良好的有[3]：2009年實施的老人融入社會等服務(wù)項目，2009—2012年間實施的“負擔得起的兒童看護”計劃，2010年實施的“健康網(wǎng)絡(luò)與社區(qū)聲音”計劃等。

（三）社會組織是社會工作的主要載體

社會工作作為一種制度和方法，是與社會組織的發(fā)展緊密相連的。社會工作以社會組織為主要載體進行各方面的運作。對于多元化的城市社會結(jié)構(gòu)，社會組織在提供基本保障、維護社會穩(wěn)定等方面起著重要的調(diào)節(jié)作用。

紐約的社會組織非常發(fā)達，一般屬于非政府、非營利部門，其成立和運作獨立于政府和市場之外。紐約的社會組織自下而上自發(fā)形成，在組織和資源上相對獨立，人員與資金不依賴政府支持。社會工作者通過社會組織廣泛分布在基層一線，能夠深刻體察社會心態(tài)，維護那些缺乏體制內(nèi)資源的底層群體的利益，有助于把各種社會問題化解在基層；分布在社會組織的社工有著獨特的優(yōu)勢，可動員社會各方力量參與社會管理，把缺乏組織資源的底層群體組織起來，增強他們的利益凝聚和表達能力，提高他們公共參與和協(xié)商談判的能力。這樣有效地降低了社會管理成本，提高社會管理效率。

倫敦提供社會工作（也稱社會照顧）服務(wù)的主體也比較多元。據(jù)2009年資料顯示，倫敦地區(qū)注冊的社會照顧和健康照顧服務(wù)機構(gòu)一共有2 855家，其中只有不到7%是政府機構(gòu)，志愿和慈善組織占到19.4%。[4]在各種類型的成人社會工作服務(wù)中，只有在成人安置計劃（Adult Placement Scheme）等特定的服務(wù)類型中，政府承擔較多責任，其他服務(wù)都是由志愿和慈善組織來提供。在倫敦，很多慈善公益組織大都以社區(qū)民間組織的形式存在，在整個都市社會生活中發(fā)揮著重要作用，發(fā)展和形成了一套完整的工作體系，社區(qū)民間組織的專業(yè)化、職業(yè)化程度較高，管理體系完善。

東京作為世界城市，社會的組織化程度已達到較高的水平。東京具有法人資格的各類社會組織總量過萬，草根型、地緣性民間社會組織更是數(shù)量繁多，成為東京發(fā)揮世界城市功能的基礎(chǔ)力量。東京經(jīng)驗證明，NGO組織具有補充政府行政部門職能、建立新型市民網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、整合小規(guī)模草根型市民組織和職業(yè)團體的功能；其提供的各種公益服務(wù)可以增進政府與社會相互溝通、相互合作的關(guān)系，尤其在補充公共服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用。

（四）社會工作者是推動社會發(fā)展的一支重要力量

倫敦的社會工作者是傳遞政府福利與社會組織服務(wù)的重要力量。作為福利服務(wù)的直接提供者，倫敦擁有數(shù)量龐大的社會工作者隊伍，專業(yè)化和職業(yè)化程度較高。同時，政府和組織有一系列完善的激勵制度和社會保障制度作為社工人才的福利，包括資格認證、登記注冊、員工激勵等，為社區(qū)民間組織的服務(wù)和發(fā)展提供了可靠的人力保障；另一方面，遵循實踐導向的社工人才培養(yǎng)模式，把專業(yè)教育和職業(yè)資格結(jié)為一體，使社區(qū)民間組織成為接續(xù)正規(guī)大學教育的場所，為倫敦的社會工作者提供了完善的職業(yè)體系保障。紐約社會工作者工作的場所主要包括機構(gòu)和協(xié)會兩種類型的組織。目前紐約絕大多數(shù)的社會工作者從業(yè)于社工機構(gòu)、志愿服務(wù)組織、市民協(xié)會、大學和醫(yī)院等公共和非營利部門。東京社會的組織化程度較高，因此東京的社會組織與社工機構(gòu)具有集聚志愿者團體的功能。組織里的志愿者擁有各種職業(yè)群體，人員構(gòu)成包括神職者、青年學生、大企業(yè)退職者、政府公務(wù)員、醫(yī)生、教師、市民團體職員等。

三、世界城市的社會工作理念與方法

對推動我國城市社會建設(shè)的啟示

根據(jù)GaWC2012年數(shù)據(jù)顯示，廣州在經(jīng)濟職能、教育文化條件和基礎(chǔ)設(shè)施條件方面地位較高，而政治職能和社會職能較弱。[5]廣州作為中國最早改革開放的城市、華南地區(qū)的中心城市與迅速崛起的世界城市，目前經(jīng)濟發(fā)展方式已轉(zhuǎn)型升級邁進“服務(wù)經(jīng)濟”。未來要發(fā)展成為珠三角世界級城市群核心城市與亞太地區(qū)具有影響力的世界級城市，需要通過創(chuàng)新城市建設(shè)理念來提升政治職能和社會職能，提高城市能級，增強在世界城市體系中的影響力。世界城市作為城市發(fā)展的高端形態(tài)，本質(zhì)就是人與人的和諧關(guān)系。世界城市的社會建設(shè)就是爭取公平正義的社會環(huán)境來建設(shè)世界城市，又以世界城市的成果促進社會建設(shè)。

中國目前的社會建設(shè)和英美日三國比較，最大的差別在于：民間力量的參與傳統(tǒng)不同；政治體制不同。因此，中國的國情決定了不能將發(fā)達國家社會建設(shè)的經(jīng)驗生搬硬套，而要進行本土化改造。中國的社會建設(shè)需要在政府的支持下生存和成長，是一個自上而下的“移植”過程。另外，英美兩國的民主政治制度，凸顯了社會工作作為專業(yè)技術(shù)力量的獨立性，忽略了它與政府間在社會建設(shè)方面相互合作的共生性。在我國，社會工作需要政府的大力支持與扶持。但同時社會工作與計算機科學、生物科學等一樣，是一個超黨派之爭的科學技術(shù)，為改善人們的生活而存在，是政府管理社會的一種技術(shù)資源，具有能動性。我國政府可以視社會工作為一支政府管理的技術(shù)工作隊伍。這支技術(shù)工作隊伍的存在，與黨派之爭無關(guān)，只與執(zhí)政理念掛鉤。因此，社會工作在中國的構(gòu)建也需要以社會建設(shè)與社會治理為前提，相互作用，共同推進，切忌為建設(shè)社會工作而建設(shè)社會工作。②

前文討論英美日三國的社會工作現(xiàn)狀，并將倫敦、紐約、東京作為代表，它們既是社會工作的起源地和發(fā)展較好的地方，也是國際公認的世界城市，對廣州市的社會建設(shè)與社會工作發(fā)展具有很好的榜樣效應(yīng)。

（一）有關(guān)社會建設(shè)的討論

自2004年黨的十六屆四中全會第一次提出了“社會建設(shè)”的概念至今，在政府和社會廣泛實踐的基礎(chǔ)上，社會建設(shè)的內(nèi)涵不斷擴充和細化。2013年，十八屆三中全會在社會建設(shè)范疇內(nèi)進一步提出社會治理，體現(xiàn)了政府、市場、社會、個人多主體共同參與管理社會事務(wù)的理念，更具有人文色彩和法治色彩，順應(yīng)了時代要求與歷史發(fā)展趨勢。

2013年7月，廣東省社工委首次出臺了《廣東省社會建設(shè)綜合考核指標體系》。該指標體系將成為廣東社會建設(shè)領(lǐng)域唯一的考核項目，作為推動社會建設(shè)工作的抓手，包括社會事業(yè)、社會安全、社會公平、社會參與四大類指標37種具體指標。

在學術(shù)界，學者們曾對政府職能有過不同角度的相關(guān)論述[6]3-5。馬克思和恩格斯曾提出政府需要管理社會公共事務(wù)，但沒指出具體是哪些公共事務(wù)。經(jīng)濟學家們則認為，政府應(yīng)該提供公共物品和公共服務(wù)，但在義務(wù)教育和創(chuàng)造就業(yè)機會等方面卻很難為政府的干預提供答案。我國學者王紹光和胡鞍鋼則認為，中國國情下的政府職能應(yīng)包括注重公共投資、開發(fā)人力資源、保護生態(tài)環(huán)境、實施反貧困行動計劃等。[6]37-43根據(jù)上述學者們的論述，我們可以發(fā)現(xiàn)，社會建設(shè)的諸多領(lǐng)域都屬于政府的職能領(lǐng)域，需要政府進行大力投入或干預。

近年來，專門探討社會建設(shè)指標體系較有代表性的是北京大學丁元竹教授和中山大學社會保障與社會政策研究所的研究。丁教授的指標體系包括城市居住環(huán)境與居住條件、生活出行與公共安全、社會福利與醫(yī)療健康、教育與文化娛樂、社會公平與社會參與五大類45種指標內(nèi)容，較適合國情，基本覆蓋了社會建設(shè)各領(lǐng)域。[7]中山大學研究的政府社會建設(shè)績效評估指標體系包括教育發(fā)展與教育公平、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全與社會管理、就業(yè)與分配公平五個領(lǐng)域67種指標內(nèi)容，可作為政府社會建設(shè)與治理的政策參考。[6]37-43

（二）引入社會工作的理念，創(chuàng)新政府管理社會思路

“社會建設(shè)從某種程度上會破壞社會秩序，促使社會管理適應(yīng)新的變化（社會建設(shè)的后果）。”[8]如果說社會建設(shè)是關(guān)注解決發(fā)展社會各方面的議題，那么社會管理就是關(guān)注誰來推動社會的發(fā)展。因此以政府為主體的傳統(tǒng)社會管理體制和公共服務(wù)方式開始向以政府為主導、多方參與的現(xiàn)代社會治理體制轉(zhuǎn)變。在我國，社會工作在社會保障、社會治理、社會服務(wù)等領(lǐng)域，可以整合各方資源形成合力，預防和解決社會問題，維護社會穩(wěn)定，充分體現(xiàn)了社會主義核心價值理念。社會工作致力于實現(xiàn)的目標與我國當前提出的社會建設(shè)理念是一致的。因此，社會建設(shè)與社會治理迫切需要借助于社會工作理念，去協(xié)調(diào)社會矛盾和利益關(guān)系，更有效地化解和預防社會問題。近年來，不少學者和國際組織提出了“善治”（good governance）概念。“善治”是使公共利益最大化的社會管理與社會建設(shè)的有效途徑。它的本質(zhì)特征在于政府與公民對公共生活的合作管理。它強調(diào)政府與公民的良好合作以及公民的積極參與，實現(xiàn)管理的民主化。這與社會工作中強調(diào)的“每一個人應(yīng)該有權(quán)利參與對本身利益有影響作用的選擇和決定”的理念是一致的。中國傳統(tǒng)政治文化根深蒂固，官本位思想嚴重，全能政府色彩濃重，較少采取合作、互動的方式；同時，中國民間組織對政府的依賴性較強，政治參與意識和能力較弱。“善治”的模式與社會工作的理念可以成為城市管理改革的重大突破。這一理念也體現(xiàn)了城市建設(shè)發(fā)展過程中的最新思路。

（三）引入社會工作的方法構(gòu)建新型社會治理體制

十八屆三中全會首次將“創(chuàng)新社會治理體制”寫入黨的綱領(lǐng)性文件，明確提出“要加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，充分發(fā)揮社會力量參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。面對問題，社會工作的工作方法非常注重問題產(chǎn)生的各方都能參與進來，并尋求共同的解決辦法。因此社會公共事務(wù)的管理應(yīng)該注重參與主體的多元化。社會要良性發(fā)展，應(yīng)正確處理政府和公民社會（civil society）③的關(guān)系。廣州需要適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型，整合社會資源，推動社會管理重心下移，構(gòu)建具有廣州特色的社會治理新模式。

第一，推動政府管理重心下移，探索社區(qū)導向的新型政社互動體制。在紐約，議員與社區(qū)的聯(lián)系主要體現(xiàn)在三方面：首先，市議員是兼任居住地社區(qū)委員會不參加投票的成員，所以社區(qū)事務(wù)能夠迅速反映到市里的立法部門，而市里的決策也會及時傳達到本社區(qū)；其次，市議員是每個所在社區(qū)的社區(qū)顧問團成員，并兼任區(qū)政府委員會委員，這樣保證了決策從倡議到落實環(huán)節(jié)的連貫性；再次，因為競選市議員首先要在候選人所在社區(qū)得到提名，這也加強了議員對本社區(qū)事務(wù)的關(guān)注度。廣州可以借鑒紐約經(jīng)驗，政府管理重心下移到基層，運用政府與社區(qū)相互依存的新型公共行政思維，打破傳統(tǒng)的公共行政等同于政府行政、政府壟斷公共事務(wù)的陳舊觀念；發(fā)揮各級人大代表的積極作用，搭建聯(lián)絡(luò)平臺、暢通表達渠道，促進政府行政與居民自治的對接和互動；強化社區(qū)自治和服務(wù)功能，完善社區(qū)居民代表會議、議事協(xié)商和事務(wù)聽證等社區(qū)民主管理制度。

第二，構(gòu)建政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會治理體制。廣州可以開展社會治理改革試點，重點在社會組織、社區(qū)建設(shè)、社會工作等領(lǐng)域試點。發(fā)揮群眾自治組織、各類社會組織的協(xié)同作用，廣泛動員和組織公民參與社會治理，形成政府與社會組織功能互補的社會治理體制；強化樞紐型社會組織在社會組織管理、發(fā)展、服務(wù)中的重要作用，吸引全國性和區(qū)域性行業(yè)協(xié)會落戶廣州，逐步建立與世界城市發(fā)展相適應(yīng)的社會組織發(fā)展體系；完善政府購買公共服務(wù)的市場化競爭機制和評估考核機制，采取補貼、項目委托等方式，選擇社會服務(wù)項目進行政府購買服務(wù)試點，由具備資質(zhì)的社會組織進行承接運作。

（四）培育發(fā)展社會組織，提升公民參與意識

社會組織是社會工作的重要載體。社會組織在社會建設(shè)中具有公共產(chǎn)品提供、社會利益表達和矛盾調(diào)整等作用[9]。從世界城市的成功經(jīng)驗來看，當市場和政府都無法提供某些公共產(chǎn)品時，就會對社會的正常運轉(zhuǎn)和長期穩(wěn)定構(gòu)成挑戰(zhàn)，解決問題的出路在于擴大公眾的參與，促進社會組織的發(fā)展，從而填補政府和市場“失靈”的空白。北大社會學教授王思斌在討論世界城市社會建設(shè)時認為，公共性是世界城市的重要特征和要求，高度的公共性體現(xiàn)在廣泛參與和社會共享。[10]進入公共管理時代，政府只是社會建設(shè)的核心主體，社會組織與更大范圍的公眾參與一起構(gòu)成社會建設(shè)重要的主體。

近年來，我國社會組織總數(shù)量以平穩(wěn)較快的態(tài)勢增長。但從橫向比較來看，日本平均400人、美國平均200人、英國平均100人就擁有一個民間社會組織，而中國平均4 000人才有一個社會組織。2011年，廣州新成立社會組織371個，全市共有社會組織4 395個。目前廣州改革了社會組織登記制度，降低門檻和簡化程序，加大了對社會組織的扶持和管理力度。但廣州的社會組織與香港、新加坡等世界城市比較，仍然數(shù)量較少；官辦性質(zhì)的社會組織較多，民辦的草根類型且扎根社區(qū)的社會組織較少，擁有民眾基礎(chǔ)的社會組織還需大量培育。

第一，完善政府購買服務(wù)機制，重建政府與社會組織之間的合作關(guān)系。在倫敦，承擔社會服務(wù)功能的大多是私營機構(gòu)、志愿和慈善組織，政府實際獲得的公共服務(wù)量是政府采購公共服務(wù)的數(shù)倍，有效降低了提供社會服務(wù)的成本。像法蘭克福，政府只有在社會組織缺失的情況下才有權(quán)成立社會服務(wù)機構(gòu)。對于提供公共服務(wù)的社會組織，德國地方政府是無權(quán)控制的。廣州在完善政府購買服務(wù)機制上可借鑒世界城市經(jīng)驗，實現(xiàn)政社分開，重建政府與社會組織之間的合作關(guān)系。政府與社會組織之間是建立基于法治的合同關(guān)系，政府既要對社會組織進行嚴格甄別，對購買服務(wù)的過程和結(jié)果進行嚴格監(jiān)管，還要彼此信任，充分表達各自的觀點或服務(wù)需求。

第二，扶持發(fā)展草根社會組織。社會組織可以匯集公民力量廣泛參與社會建設(shè)，為公民參與公共事務(wù)提供組織、資源和技術(shù)，尤其為底層弱勢群體的利益訴求提供暢通渠道和政策咨詢。紐約社會組織當中，絕大部分都屬于自下而上建立的草根型民間組織，真正有效填補了政府和市場未能提供的公共產(chǎn)品。而廣州的社會組織在獲得較快發(fā)展的同時，部分依然屬于自上而下建立的政府型非政府組織（government organized nongovernmental organizations，簡稱GONGO），在政府可能失效的社會服務(wù)領(lǐng)域，政府型的非政府組織也同樣可能失效。應(yīng)給予草根型社會組織更多空間，積極推動民間力量的成長。

第三，設(shè)立世界城市社會組織發(fā)展指標。紐約社會組織具有數(shù)量多、規(guī)模大、范圍廣的特點，其中，社會組織的年度總收入超過了紐約制造業(yè)的年度總收入，社會組織提供的就業(yè)機會高達50萬個，為紐約經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。根據(jù)這一經(jīng)驗，在制訂廣州世界城市建設(shè)指標體系時，可以考慮把社會組織的總收入和就業(yè)機會在全市經(jīng)濟中的比例，作為社會組織發(fā)育程度的一個重要測量指標和建設(shè)目標。

（五）大力發(fā)展社工人才隊伍，構(gòu)建“社工+義工”④聯(lián)動機制

社會工作自西方引進我國后，如何建設(shè)我國社工人才隊伍、將社會工作者的作用發(fā)揮出來、留住流失率較高的社工人才，一直是學界和政府探索的問題。從國際視野來看，社會工作不僅是一種“助人自助”的科學門類，也是現(xiàn)代社會解決社會問題、維護社會穩(wěn)定的科學方法與社會制度，更是現(xiàn)代社會管理和公共服務(wù)的重要手段和組成部分[11]。廣州政府2010年發(fā)布的《關(guān)于加快推進社會工作及其人才隊伍發(fā)展的意見》指出，社會工作人才培養(yǎng)已成為社會建設(shè)的重要組成部分。目前廣州已初步形成適應(yīng)社會管理服務(wù)需要、與社會事業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的初、中、高級社會工作人才梯次結(jié)構(gòu)和面向各類有需要的人群提供專業(yè)服務(wù)的社會工作人才分布格局。同時，廣州政府協(xié)同社會力量，大力推進“社工+義工聯(lián)動”，發(fā)揮社工的專業(yè)優(yōu)勢，與各類社區(qū)義工組織有效對接，建立相對穩(wěn)定的社區(qū)義工團隊，以社區(qū)志愿服務(wù)支持和配合社區(qū)專業(yè)社會服務(wù)。

下一步，廣州需要進一步規(guī)范社會工作人才培養(yǎng)的各類制度，進一步拓寬社會工作者從業(yè)的領(lǐng)域和崗位。廣州政府除了在民政、司法及工青婦殘等傳統(tǒng)的公益服務(wù)性領(lǐng)域開發(fā)設(shè)置崗位外，還可以在全市公益服務(wù)性社會組織拓展社會工作崗位。像目前廣州市每個街道基本設(shè)有1個家庭綜合服務(wù)中心⑤，政府每年投入項目金額200萬元。廣州還可借鑒倫敦經(jīng)驗，加強社會工作者的繼續(xù)教育工作，建立社工人才終身學習培訓機制、社會工作督導人才培養(yǎng)機制、社會工作人才薪酬保障及表彰獎勵機制，不斷完善社會工作人才的社會保障制度，避免人才流失及不久前的“首個在職社工死亡”類似事件的發(fā)生。

在社工義工聯(lián)動合作方面，中國的社會工作與志愿服務(wù)從最初的兩者分離到近年的緊密合作，在社會進步、民生改善中發(fā)揮越來越重要的作用，特別在創(chuàng)新社會管理和構(gòu)建和諧社會進程中，社工與志愿者逐漸成為主力軍，配合黨和政府開展公共服務(wù)，幫助社會人群。合作的服務(wù)領(lǐng)域包括日常服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、大型服務(wù)、應(yīng)急服務(wù)和倡導服務(wù)。伴隨社會轉(zhuǎn)型發(fā)展與社會建設(shè)深化，社工與志愿者的合作將形成系統(tǒng)機制，發(fā)揮積極功能。[12]廣州可借鑒前文提到的東京經(jīng)驗，建立“社工+義工”聯(lián)動工作機制，借助社工的專業(yè)力量，推動義工組織向?qū)I(yè)化、社區(qū)化方向發(fā)展，打造城市社區(qū)志愿服務(wù)生活圈。在義工組織設(shè)置一定數(shù)量的社工專業(yè)崗位，社工固定聯(lián)系NGO組織及義工，負責義工的組織、管理、培訓、監(jiān)督工作。建立聯(lián)動信息平臺，實現(xiàn)社工義工服務(wù)信息共享。鼓勵發(fā)展社區(qū)社會組織，開展志愿服務(wù)和鄰里互助服務(wù)，培養(yǎng)居民參與社區(qū)服務(wù)的意識。

現(xiàn)有世界城市在建設(shè)過程中的實踐證明，經(jīng)濟與社會發(fā)展的不同步必然導致社會不穩(wěn)定。目前廣州市的城市發(fā)展正處于“黃金發(fā)展”和“矛盾凸顯”并存的時期，社會管理出現(xiàn)諸多問題。因此，創(chuàng)新社會治理體制、實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)與社會建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，離不開社會工作的支持。與西方國家成熟的社會工作體系相比較，目前我國社會工作專業(yè)化程度還較低。社會工作職業(yè)還未被廣泛了解與認可，社會工作還無法回應(yīng)社會需求、有效地解決社會問題。因此，大力發(fā)展社會工作職業(yè)，加強社會工作人才隊伍建設(shè)，成為當前我國社會建設(shè)過程中亟待解決的問題。將社會工作的發(fā)展擺到更加突出的位置，對于廣州建設(shè)世界城市、成為世界級城市群核心具有重要的現(xiàn)實意義。

①根據(jù)GaWC（Globalization and World Cities Study Group and Network，全球化與世界級城市研究小組與網(wǎng)絡(luò)）數(shù)據(jù)顯示，廣州目前位于世界城市排名等級的第三層級，屬于“區(qū)域性國際城市”。

②此部分改編于作者2011年參與的北京市“大民政”課題成果：《適度普惠福利制度下的北京市社工人才隊伍建設(shè)》第52頁.

③公民社會：由civil society翻譯過來，又稱市民社會。指由自由的公民和社會組織機構(gòu)自愿組成的自治領(lǐng)域和社會，不同于國家和政府這種強制性的權(quán)威共同體。

④“義工”在本文與“志愿者”同等涵義。

⑤“家庭綜合服務(wù)中心”是指街道設(shè)置的一個服務(wù)平臺，接受區(qū)（縣級市）民政部門的業(yè)務(wù)指導。家庭綜合服務(wù)中心通過政府購買社會服務(wù)的方式，由民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)承接運營，根據(jù)區(qū)域服務(wù)需求實際情況，以家庭、青少年、長者等重點群體的服務(wù)為核心，科學設(shè)置服務(wù)項目，面向全體社區(qū)居民提供專業(yè)、綜合、優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)。來源：廣州市委市政府發(fā)布的《關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的實施辦法》。

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（文字編輯：王香麗責任校對：徐朝科）