高速公路建設項目資金支付監管模式

姚岱 賀云龍 王亞莉

[摘要]本文在分析高速公路建設項目資金循環和周轉特征的基礎上，結合高速公路建設項目的實施過程，提出了高速公路建設項目資金支付監管模式。這一監管模式明確了高速公路建設項目資金監管的主體、對象與重點內容、環節以及各項資金支付的監管，從而實現高速公路建設項目資金支付的全方位監管，不斷提高高速公路建設項目資金的使用效率和效益。

[關鍵詞]高速公路；建設項目；資金循環；資金支付；監管

[中圖分類號]F252[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）40-0137-03

1引言

高速公路建設項目資金的循環和周轉一般要經歷資金投入、使用和退出三個階段，其資金流向表現為“財政部門—主管部門—建設單位—工程承包商和設備、材料供應商”。相應地，其資金管理方式如下：財政部門將建設資金直接撥付到建設單位賬戶，由建設單位設立專戶管理，要求做到?？顚Ｓ?，不得擠占和挪用。但在實際執行過程中，由于資金管理層次過多以及監管不到位，經常出現資金挪用的現象。因此，探討高速公路建設項目資金循環和周轉的特征，并結合高速公路建設項目的實施過程，提出相應的高速公路建設項目資金支付監管模式，通過減少資金撥付環節，明確資金流向，實現高速公路項目資金的全方位監管，有利于不斷提高高速公路建設項目資金的使用效率和效益。

2高速公路建設項目資金監管主體

高速公路建設項目一般由項目使用者向財政部提出申請，由財政部會同建設部和審計署做可行性研究。通過可行性研究后，由使用者報建設部與財政部審批。在財政部確定的費用范圍內，由建設部委托下屬單位代表國家組織高速公路建設項目的建設，資金由財政部限額撥付。由此可見，政府是高速公路建設項目的天然出資人。在財政資金十分有限的情況下，政府只有引導和促進社會資本的投入，才能滿足高速公路建設項目日益膨脹的資金需求。因此，從理論上分析，高速公路建設項目資金監管主體包括高速公路監管委員會、主管部門、建設單位與貸款銀行。

2.1高速公路監管委員會

根據《公路建設監督管理辦法》規定，公路建設監督管理實行統一領導，分級管理?，F行的兩級監管機構應該進行職責劃分，國家級監管機構負責對國家審批項目的監管，?。ㄊ校┘壉O管機構負責對省（市）級審批項目以及省（市）級以下審批項目的監管。這種監管方式使得資金支付的環節不斷增多，從而降低資金的使用效率。因此，要做好高速公路建設項目的資金監管工作，有必要建立具有法律地位、相對獨立的監管機構，依據一定的法規，仿效市場，對市場失靈的領域進行干預，從而提高經濟效率和分配效率，實現社會福利的最大化。比較切實可行的做法是設立全國性高速公路監管委員會和地方性高速公路監管委員會，地方性高速公路監管委員會受全國性高速公路監管委員會的垂直領導。

2.2高速公路主管部門

根據《公路建設資金監督管理辦法》的規定，交通部主管全國公路建設監督管理；縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內公路建設監督管理。交通部對全國公路建設項目進行監督管理，依據職責負責國家高速公路網建設項目和交通部確定的其他重點公路建設項目的前期工作、施工許可、招標投標、工程質量、工程進度、資金、安全管理的監督和竣工驗收工作。除應當由交通部實施的監督管理職責外，省級人民政府交通主管部門依據職責負責本行政區域內公路建設項目的監督管理，具體負責本行政區域內的國家高速公路網建設項目、交通部和省級人民政府確定的其他重點公路建設項目的監督管理。設區的市和縣級人民政府交通主管部門按照有關規定負責本行政區域內公路建設項目的監督管理。

2.3建設單位

建設單位作為業主，主要負責工程概預算，組織實施項目資金的籌集、工程招投標、合同簽訂、竣工驗收等工作，收集匯總并上報高速公路建設項目資金使用管理信息。按年度預算規劃實施、按合同、按進度分批撥付，專款專用。

2.4貸款銀行

高速公路建設項目申請成功后，由高速公路主管部門與建設單位充當業主地位，擔負政府投資工程投資管理職能。由于業主都需要在貸款銀行開設專門的賬戶來管理資金，相應地，

4高速公路建設項目資金支付程序的監管

高速公路監管委員會、高速公路主管部門、建設單位和貸款銀行應嚴格按照批準的設計文件、項目概算、年度支出預算、年度投資概算分章節計劃、合同、經審核簽認的驗工計價和工程進度撥付建設資金，嚴格資金撥付流程，分次撥付項目資金。對高速公路建設項目實行工程保證金制度，工程開工后撥付開工預付款，中期按工程進度撥付資金，完工驗收后撥付工程余款，對不符合資金撥付要求的項目，一律不得進入下一道程序，待整改完成后，再按規定流程重新辦理，從而有效地避免資金的沉淀以及私自挪用，提高建設項目資金使用效率，確保工程按期高質量完成。

高速公路建設項目資金支付的具體程序如下：①合同備案：建設單位與施工單位簽訂合同后應及時到高速公路監管委員會和貸款銀行備案。②提出資金支付要求：施工單位根據實際工程情況，向高速公路建設單位提交下一月的產值計劃，申請工程款，提出資金支付要求。③提交撥款材料：如果是重點資金項目，高速公路建設單位工程部門、合同部門會同監理單位審核工程量后，向高速公路主管部門提交撥款要求材料，經高速公路主管部門批復之后，通知貸款銀行將款項直接劃入到施工單位在貸款銀行開具的賬戶中；如果是一般項目，高速公路建設單位工程部門、合同部門會同監理單位審核后，向高速公路主管部門提交撥款依據，高速公路主管部門批復之后，再經高速公路建設單位主管領導簽字同意之后，由財務部門通知貸款銀行將款項劃入到施工單位在貸款銀行開具的賬戶中。④資金支付：對于重點高速公路建設項目，貸款銀行根據高速公路建設單位審核后的資金支付計劃監督每筆工程款的支付，并將符合規定的款項及時劃入施工單位在其開具的賬戶中；對于一般高速公路建設項目，根據合同條款規定，施工單位應每月提交一次支付申請，然后由高速公路建設單位的合同管理部門、工程管理部門與監理工程師作出支付證書，高速公路建設單位根據支付證書支付工程款，直接由其財務部門將款項及時劃撥到施工單位的賬戶中。⑤信息反饋：月度終了，貸款銀行將施工單位銀行對賬單同時提交高速公路監管委員會、高速公路主管部門、建設單位、施工單位以便核對監督。

5高速公路建設項目各項資金支付的監管

高速公路建設項目資金實行集中支付監管能夠便于高速公路監管委員會統籌安排工程建設資金與減輕籌資壓力，將建設資金按規定程序在集中賬戶內規范運行，實現資金撥付的有效監管，從而提高資金使用效率與效益。具體各項資金支付的監管如下：

（1）前期工作費的使用監管。前期工作費是指高速公路建設項目開工建設前進行項目規劃、可行性研究報告、初步設計等前期工作所發生的費用。高速公路建設項目立項前的前期工作費，由負責此項工作的高速公路主管部門按照下達的年度投資計劃和基本建設支出預算、批準的前期工作內容、工作進度進行支付。高速公路建設項目立項后的前期工作費，由建設單位負責使用和監管，按勘察設計合同規定的條款支付。前期工作費的支出，應嚴格控制在下達的投資計劃和批準的工作內容之內，嚴禁高速公路主管部門和建設單位截留、挪用和轉移前期工作費用。

（2）項目建設管理費的使用監管。項目建設管理費是指經批準單獨設置管理機構的建設單位為建設項目籌建、建設、驗收等工作所發生的費用。新建的高速公路建設項目，經批準單獨設置管理機構的，可以按規定開支高速公路建設項目管理費。對于未經批準單獨設置管理機構而又確需發生管理費用的，經高速公路主管部門審核，報高速公路監管委員會批準后方可開支。

（3）工程價款的支付監管。工程價款按照建設工程合同規定條款、實際完成的工作量及工程監理情況結算與支付。設備、材料貨款按采購合同規定的條款支付。工程價款支付的監管以合同為具體依據，因此，高速公路建設單位與施工單位、設計單位、監理或設備材料供應單位簽訂的合同必須詳盡，應包括金額、支付條件、結算方式、支付時間等項內容。

（4）預付款的監管。預付款應在高速公路建設工程或設備、材料采購合同已經簽訂，施工或供貨單位提交了經高速公路建設單位財務部門認可的銀行履約保函和保險公司的擔保書后，按照合同規定的條款支付。

（5）質量保證金的監管。質量保證金按規定比例提留；在質量保證期滿、經有關部門驗收合格后，按合同規定條款支付。

（6）基本預備費的監管?；绢A備費的動用應由高速公路建設單位提出申請，報經上級高速公路主管部門批準，其額度應嚴格控制在概預算所列的金額之內。

高速公路建設項目資金支付監管模式明確了資金監管的主體、對象與重點內容、環節以及各項資金支付的監管，這種資金監管模式對每一筆工程款支付的去向與用途都予以明確，從而保證高速公路建設項目資金支付過程中不會出現被截留、擠占和挪用的現象，真正起到有效監管作用。

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