淺析地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的困境與改革策略

薛英

[摘要]地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是國(guó)家財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的重要手段，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高資金使用效率具有重要的價(jià)值。然而，當(dāng)前我國(guó)地方國(guó)庫(kù)資金管理過程中仍然面臨著一系列的實(shí)踐困境，比如地方預(yù)算編制困境制約地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的精確性，地方國(guó)庫(kù)資金管理制度不完善制約管理效率，地方國(guó)庫(kù)資金管理與現(xiàn)有國(guó)債、貨幣政策的協(xié)調(diào)功能問題等。為此，本文嘗試從制度完善的角度探索地方國(guó)庫(kù)資金管理的改革策略，一是系統(tǒng)完善地方國(guó)庫(kù)資金管理的制度法規(guī)體系，二是深入推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)預(yù)算、收支機(jī)制建設(shè)，三是大力推進(jìn)國(guó)債管理和貨幣市場(chǎng)的深入變革。

[關(guān)鍵詞]地方國(guó)庫(kù)；現(xiàn)金管理；困境；改革策略

[中圖分類號(hào)]F832[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2014）40-0127-02

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，實(shí)施地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理具有重要的價(jià)值，需要遵循科學(xué)規(guī)范的管理制度，與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)政活動(dòng)有機(jī)結(jié)合，切實(shí)提高地方財(cái)政管理的效率，高校的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理更是貨幣政策與財(cái)政政策的有效協(xié)調(diào)配合。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度不斷完善的背景下，我國(guó)地方國(guó)庫(kù)管理過程中仍然存在一定的困惑，實(shí)踐困惑在一定程度上影響著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的有效推進(jìn)。本文將針對(duì)地方國(guó)庫(kù)資金管理的具體情況進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)其中的問題，并且根據(jù)實(shí)際情況提出相應(yīng)的改革策略。

1新形勢(shì)下地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的實(shí)踐困境

在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善和成熟的背景下，地方政府推進(jìn)國(guó)庫(kù)資金管理的效率，需要充分考慮國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也要深入分析當(dāng)前地方政府國(guó)庫(kù)資金管理的實(shí)際情況，做到因地制宜，本部分將首先梳理地方國(guó)庫(kù)資金管理的實(shí)踐困境。

1.1地方預(yù)算編制困境制約地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的精確性

當(dāng)前，我國(guó)地方政府國(guó)庫(kù)資金管理雖然取得了一定的成效，但是因地方預(yù)算編制和執(zhí)行中遇到的問題，導(dǎo)致了地方國(guó)庫(kù)資金管理精確性收到較大的限制。預(yù)算編制的困境主要表現(xiàn)在政府采購(gòu)、收支分開、各級(jí)部門預(yù)算以及地方國(guó)庫(kù)資金的支付問題。首先，地方政府的資金預(yù)算方面所采取的基本程序不夠系統(tǒng)和完善，在相應(yīng)資金預(yù)算指導(dǎo)下的資金執(zhí)行問題也不夠規(guī)范，不利于地方國(guó)庫(kù)資金使用的精確性和效率。其次，在地方資金預(yù)算的收支編制缺乏科學(xué)的方法，在長(zhǎng)期、中期和短期的預(yù)算編制過程中沒有系統(tǒng)的分類和設(shè)計(jì)，所采取的常規(guī)資金預(yù)算方法所發(fā)揮的效果有限。總之，我國(guó)地方政府在國(guó)庫(kù)資金管理過程中所積累的基礎(chǔ)和方法仍不夠完善，一定程度上影響了國(guó)庫(kù)資金管理的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

1.2地方國(guó)庫(kù)資金管理制度不完善制約管理效率

對(duì)于國(guó)庫(kù)資金管理的相關(guān)制度建設(shè)已經(jīng)具有比較豐富科學(xué)的體系和規(guī)范，比如有《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理暫行辦法》、《國(guó)家金庫(kù)條例》、《中國(guó)人民銀行法》等相關(guān)規(guī)范性的法律、法規(guī)，然而，針對(duì)國(guó)庫(kù)資金管理的針對(duì)性的專門法律仍然不夠明確，缺乏系統(tǒng)性的地方國(guó)庫(kù)資金管理規(guī)定。在具體的國(guó)庫(kù)資金管理規(guī)定的執(zhí)行過程中，則會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)的資金管理運(yùn)作困境。比如，在地方國(guó)庫(kù)的設(shè)置中，我國(guó)《中國(guó)人民銀行法》中明確規(guī)定了中國(guó)人民銀行的職責(zé)范圍，其中就包括了中國(guó)人民銀行對(duì)于國(guó)庫(kù)管理的職責(zé)規(guī)定，其中預(yù)算法中也明確規(guī)定了地方國(guó)庫(kù)的設(shè)置是由國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定來確定。限于國(guó)庫(kù)資金管理法規(guī)的不完善，當(dāng)前地方國(guó)庫(kù)資金管理中難以有效體現(xiàn)出國(guó)庫(kù)資金的時(shí)間價(jià)值，無法有效調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)于科學(xué)資金管理的意識(shí)。

1.3地方國(guó)庫(kù)資金管理與現(xiàn)有國(guó)債、貨幣政策的協(xié)調(diào)功能問題

回顧我國(guó)地方國(guó)庫(kù)自己管理的發(fā)展歷程，主要采取了定期存款的基本操作方式，其對(duì)于現(xiàn)有的財(cái)政政策和貨幣政策的影響有待提高。鑒于目前庫(kù)款資金較多的實(shí)際，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)將現(xiàn)金管理與國(guó)債政策緊密結(jié)合起來，根據(jù)庫(kù)款余缺情況，有選擇地發(fā)行國(guó)債。按照市場(chǎng)化操作后，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理應(yīng)考慮不能影響中央銀行的貨幣政策。財(cái)政部每一筆大的財(cái)政資金收支、每一筆大的現(xiàn)金管理操作，應(yīng)及時(shí)與央行交換信息。新的時(shí)代背景下，國(guó)務(wù)院推行了國(guó)庫(kù)管理中的國(guó)債余額管理制度，一定程度上克服了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的發(fā)生額管理的方法。在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，還需要繼續(xù)加大對(duì)國(guó)債管理和國(guó)庫(kù)資金管理的有效協(xié)調(diào)、密切配合。

2解決地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理問題的改革策略

2.1系統(tǒng)完善地方國(guó)庫(kù)資金管理的制度法規(guī)體系

為有效解決地方國(guó)庫(kù)資金管理的實(shí)踐困惑，首要任務(wù)是加大對(duì)現(xiàn)有國(guó)庫(kù)資金管理的制度體系建設(shè)，建立健全國(guó)庫(kù)資金管理的有關(guān)規(guī)定，重點(diǎn)完善《國(guó)家金庫(kù)條例》、《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理暫行辦法》《預(yù)算法》等有關(guān)的法律規(guī)定，切實(shí)提高地方國(guó)庫(kù)資金管理的法律地位。還需要進(jìn)一步完善我國(guó)地方政府國(guó)庫(kù)資金管理的實(shí)踐模式，轉(zhuǎn)變由中央銀行的單一主體管理模式，實(shí)現(xiàn)中央人民銀行與各級(jí)商業(yè)銀行合作的委托管理模式。為此，相關(guān)政府部門要盡快出臺(tái)指導(dǎo)性意見，加強(qiáng)對(duì)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的規(guī)范與監(jiān)督建議財(cái)政部盡快出臺(tái)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的指導(dǎo)性意見，在滿足地方財(cái)政部門一是明確地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的實(shí)施方式?？紤]到我國(guó)地域間差別較大，為穩(wěn)妥起見，建議地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作采取逐級(jí)推廣的方式。

2.2深入推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)預(yù)算、收支機(jī)制建設(shè)

為提高國(guó)庫(kù)資金管理的效率，需要以建立完善的國(guó)庫(kù)資金預(yù)算、國(guó)庫(kù)資金的收支預(yù)測(cè)制度為基礎(chǔ)，及時(shí)、科學(xué)地推動(dòng)預(yù)算、收支預(yù)測(cè)工作。作為地方國(guó)庫(kù)資金管理的執(zhí)行單位，各級(jí)人民銀行和國(guó)庫(kù)主管部門要加大對(duì)數(shù)據(jù)的研究和分析工作，建立科學(xué)的月、季、年分析制度，形成充分豐富的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。建立完善的預(yù)算、收支制度，還有助于提高國(guó)庫(kù)資金的現(xiàn)金流，增強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額的預(yù)算機(jī)制，科學(xué)預(yù)測(cè)最佳庫(kù)底資金存量。同時(shí)，要以預(yù)測(cè)分析為基礎(chǔ)，積極探索把國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金調(diào)控到控制目標(biāo)的手段和方式，地方各級(jí)財(cái)政部門與人民銀行要密切協(xié)作，力爭(zhēng)將所有財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)一收支、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，有效提高財(cái)政資金的完整性和可控性。

2.3大力推進(jìn)國(guó)債管理和貨幣市場(chǎng)的深入變革

隨著國(guó)庫(kù)資金管理工作的不斷推進(jìn)，加大國(guó)庫(kù)資金管理過程中需要充分發(fā)揮國(guó)債管理和貨幣市場(chǎng)的深入改革。國(guó)債是一種市場(chǎng)交易工具，更是有效的財(cái)政籌資工具，更是對(duì)國(guó)庫(kù)資金管理和公開操作的重要手段，國(guó)債資金的使用效率問題一方面會(huì)影響到市場(chǎng)交易的效率和財(cái)政資金籌資的效果，另一方面也會(huì)影響到債券市場(chǎng)的定價(jià)基準(zhǔn)設(shè)定。為有效配合地方政府的國(guó)庫(kù)資金管理的工作展開，第一是加大對(duì)國(guó)債市場(chǎng)的管理和改革，提高國(guó)債的資金流動(dòng)性，逐步統(tǒng)一現(xiàn)有的國(guó)債交易所和銀行之間的市場(chǎng)。第二是要完善國(guó)債余額管理，優(yōu)化國(guó)債期限結(jié)構(gòu)，采取滾動(dòng)發(fā)行方式大量增加短期國(guó)債的發(fā)行量和品種。只有在短期國(guó)債市場(chǎng)發(fā)育完善的基礎(chǔ)上，才有可能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額，實(shí)現(xiàn)運(yùn)用短期國(guó)債的發(fā)行與買賣平抑國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額波動(dòng)的目的。最后，加大對(duì)貨幣市場(chǎng)的管理和規(guī)范，逐步完善貨幣市場(chǎng)的有關(guān)制度。不僅要提高貨幣市場(chǎng)的制度設(shè)計(jì)水平，有效擴(kuò)大債券的交易品種和交易規(guī)模，還要進(jìn)一步提高國(guó)債利率的市場(chǎng)化程度，加快培育貨幣市場(chǎng)基準(zhǔn)利率。

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