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中國全域城市競爭力研究

2014-04-29 00:44:03蔡書凱
中國市場 2014年45期
關鍵詞:競爭力

蔡書凱

摘要:從現實來看,城鄉一體的全域城市仍然面臨眾多挑戰,實現可持續發展的理想城市仍然任重而道遠。在介紹了全域城市競爭力總體格局的基礎上,對“兩橫三縱”城鎮化戰略格局進行了比較,對中國深圳以及德國杜塞爾多夫進行了案例解析,并給出了重要的結論與政策建議。

關鍵詞:全域城市;競爭力;政策建議

中圖分類號:F290

一、引言

從現實來看,城鄉一體的全域城市仍然面臨眾多挑戰,實現可持續發展的理想城市仍然任重而道遠。改革開放以來,中國城市城區規模不斷擴大,且逐漸向周邊農村蔓延,2013年,中國城鎮化率已達到53.73%,積累了城鄉關系轉型升級的資本、物質和技術基礎。但中國城市孤立發展的態勢沒有根本改觀,城市與農村、點與面之間相互隔離。黨的十八大三中全會提出“必須健全體制機制,形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系,讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”,為發展城鄉一體的全域城市、為解決“三農”問題指明了方向、提供了新的契機。全域城市化是城鄉融合發展、雙向演進、協調共生的必然選擇和科學路徑。

城鄉一體的全域城市至少包括以下四個基本特征:一是城鄉收入差距合理化。理想的城鄉一體的全域城市應該是城鄉收入差距合理的城市。城鄉居民收入差距既是城鄉隔離的結果,也通過對居民消費能力的影響進一步加深了城鄉的分離;二是城鄉公共服務均等化。農村公共服務的嚴重短缺已經成為城鄉差距議題中的焦點問題,城鄉差異的一個重要表現是在公共服務方面的差距;三是城鄉基礎設施一體化。基礎設施是全域城市的硬件基礎,是引導城市資源要素向農村流動,最終實現城鄉一體的全域城市的基礎,城鄉基礎設施的差異也是城鄉隔離的重要表現之一;四是城鄉結構轉化合理化。結構轉化合理是城鄉一體的全域城市的內在要求,城鄉一體和諧的城市必然要求城市的社會結構與產業結構相互適應。

本文基于中國社會科學院城市與競爭力研究中心數據,分析評估中國城市全域城市競爭力現狀和基本特征,總結凝練全域城市化的實現對策。選取的指標見表1。

二、全域城市競爭力的總體格局

本部分從三方面介紹。

(一)總體格局:城市間極度不平衡

城市間的城鄉一體的全域城市發展極度不平衡。從總得分來看,2013年全域城市競爭力指數綜合得分排名前10的城市為:香港、澳門、深圳、東莞、北京、上海、廣州、烏魯木齊、珠海、蘇州。排名前10位的城市全域城市競爭力指數均值為3~337;排名后10位的城市全域城市競爭力指數均值為0.206,相差16倍多。如果排名前50位的城市視為最具競爭力,排名51~100位的視為較具競爭力,排名101~150位的視為中等偏上水平,排名151~200位的視為中等偏下,排名201~250位的視為較差,250位之后的視為最差,全域城市競爭力得分最好的城市均值為0.482,全域城市競爭力得分最差的城市均值為0.065(見表2),相差8倍,說明城市之間在全域城市化發展方面存在很大差異,城市之間發展極度不平衡。

重點城市顯著強于非重點城市。通過各個級別全域城市競爭力指數平均得分和幾個重點城市的比較可以發現,在大陸城市中,35個大中城市(不含拉薩)均值要高于全國和大陸城市均值,副省級城市高于35個大中城市,行政級別最高的四個直轄市最高,均值為0~517(見表3)。

(二)指標維度特征:城鄉收入差距最大

從分項指標城鄉人均收入比來看,城鄉收入差距較大且城市間差距懸殊。城鄉人均收入比得分最高的大陸城市分別為東莞、深圳、蘇州、寧波、舟山、無錫、紹興、嘉興、上海、湖州。排名前10位城市的城市人均年收入為33211元,農村人均年收入為18823元。從城鄉人均收入比得分來看(見表4),最具競爭力城市的得分均值為0.419,而排名最差的城市的得分均值為0.040,城市之間得分差異懸殊。這個指標集中反映出中國既存在城鄉發展隔離又存在地區經濟失衡。

從分項指標的每百人公共圖書館藏書量比來看,城鄉公共服務嚴重失衡且城市間差異較大。從每百人公共圖書館藏書量來看,全市平均每百人公共圖書館藏書量為51.013冊,而市轄區每百人公共圖書館藏書量為84.922冊,城鄉間存在顯著差異。從各個城市來看,得分最高的10個大陸城市分別為深圳、東莞、上海、北京、克拉瑪依、廈門、南京、杭州、廣州、大連。分組來看(見表4),排名最高的城市的得分均值為0.164,而排名最差的城市的得分均值為0.013,城市之間得分差異顯著。

從分項指標的人均教育支出方面來看,287個大陸城市的人均教育支出為994元~9238元,而市轄區的人均教育支出為1520.77元,市轄區的人均教育支出大大高于全市的人均教育支出,說明城鄉在教育支出方面存在不公平現象。從各個城市來看,人均教育支出比得分最高的大陸城市分別為深圳、東莞、北京、克拉瑪依、上海、中山、廈門、鄂爾多斯、珠海和天津。分組來看(見表4),人均教育支出比得分在不同的城市組之間存在較大差異,得分最好的城市均值為0.204,得分最差的城市均值為0.034,最好城市的得分為最差城市得分的6倍,說明城市之間在人均教育支出方面差異較大,城鄉之間教育發展不均衡。

從分項指標的每萬人擁有醫生數比來看,城市平均每萬人擁有醫生數為18.72,市轄區為26.53,說明城鄉之間的醫療服務差距明顯。分城市來看,得分最高的大陸城市分別為西寧、萊蕪、黑河、烏魯木齊、太原、北京、鄂州、嘉峪關、運城、烏蘭察布。從分組來看(見表4),排名前50的城市平均得分為0.249,而排名250位之后的城市平均得分為0.060。

從分項指標的每千人國際互聯網用戶數比來看,城市每千人國際互聯網用戶數為106.39,而市轄區為176.42。分城市來看,每千人國際互聯網用戶數比得分最高的10個大陸城市分別為烏魯木齊、南寧、重慶、廣州、珠海、南京、廈門、深圳、克拉瑪依、北京。從分組情況來看(見表4),排名前50的城市平均得分為0.230,而排名250位之后的城市平均得分為0.029,說明城市之間基礎設施存在顯著差異,城鄉之間基礎設施供給嚴重不均衡。城市基礎設施齊全,性能優越,降低了生產成本和消費成本,提高了城市居民收入水平和邊際消費傾向。

從分項指標的城市化與工業化適應性來看,城市化與工業化不適應。從產業結構來看,第二、三產業的比重為93.16%,而非農業人口占總人口的比重為66.87%,人口結構和產業結構脫節,城市化與工業化發展不相適應。人口并沒有隨著第二、第三產業的發展而向城市轉移,反而帶來了雙重的二元經濟結構。城市化與工業化適應性得分最高的10個大陸城市分別為深圳、石家莊、青島、蘇州、保定、許昌、潮州、揚州、廣州、揭陽。從分組來看(見表4),排名前50的城市平均得分為0.810,而排名250位之后的城市平均得分為0.155。

(三)區域比較:東部城市優勢明顯

從城市得分區域分布看,2013年全域城市競爭力排名前15的城市,除北京和克拉瑪依外全部來自東南地區;排名前50的城市中,東南地區占了23席。在287個內陸城市中,排名200位之后的城市東南地區只有3個城市,東南地區排名最差的城市莆田也占據第223位。排名后10的城市西部地區則占了7席。

從全域城市競爭力指數的均值來看(見表5),港澳臺地區城市的全域城市競爭力指數均值最高,接近1的理想水平,東南地區城市的全域城市競爭力指數均值較高,為0.370,西北地區最低,均值為0.139。空間計量分析的結果也表明,東、西部城市在全域城市競爭力方面差距明顯;但南北城市在全域城市競爭力方面差距不顯著。

三、“兩橫三縱”城鎮化戰略格局的比較

2013年12月13日中央城鎮化工作會議進一步提出要優化全國城鎮化布局和形態,構建“兩橫三縱”為主體的城鎮化戰略格局。在中國已經形成京津冀、長三角和珠三角的三大城市群基礎上,在中西部和東北有條件的地區,逐步發展形成若干城市群。這里按照“兩橫三縱”的城鎮化戰略格局對全域城市競爭力做進一步的分析。

(一)軸線內城市優于軸線外城市

對比軸線城市和非軸線城市的情況可以發現,位于“兩橫三縱”城市群上的城市全域城市競爭力得分均值為0.281,“兩橫三縱”城市群以外的114個城市的全域城市競爭力得分均值為0.181(見表6)。說明“兩橫三縱”城市群上的城市全域城市競爭力顯著高于非軸線城市。從各城市的均值來看,各城市群的全域城市競爭力得分均高于非軸線上的城市得分(見圖1)。

(二)軸線之間:沿海通道水平最高

“兩橫三縱”的城鎮化戰略格局包括陸橋通道、長江通道、沿海通道、京哈京廣通道和包昆通道五條軸線。一是從“兩橫”的比較看,長江通道城市的全域城市競爭力指數平均水平較高,而且內部城市之間的不均衡比陸橋通道也低。二是從“三縱”的比較看,城市全域城市化競爭力平均指數整體呈現出按沿海通道、京哈京廣通道、包昆通道依次遞減的特點。三是從“兩橫三縱”的比較看,沿海通道城市全域城市化競爭力指數平均水平最高,包昆通道平均水平最低;京哈京廣通道內部城市的全域城市化競爭力水平差異最大,沿海通道內部差異最小(見表7)。

(三)陸橋通道:全域城市化整體水平不高

陸橋通道包括天山北坡城市群、蘭州-西寧城市群、關中城市群、中原城市群和徐州城市群五大組團29個城市。第一,從陸橋通道整體來看,全域城市競爭力指數不高,均值為0.231,而且城市之間差異較大,變異系數為0.542。第二,從軸線內五大城市群的比較看,天山北坡城市群全域城市競爭力水平最高,徐州城市群全域城市競爭力水平最低;蘭州-西寧城市群的城市之間差異最大,天山北坡城市群城市之間的差異最小(見表8)。

(四)長江通道:長三角相對優勢突出,成渝全域城市競爭力水平最低

長江通道包括長三角城市群、皖江城市群、昌九城市群、武漢城市群、長株潭城市群和成渝城市群六大組團62個城市。第一,從長江通道整體來看,整體城市全域城市競爭力指數一般,達到0.259;城市之間差異較大,變異系數為0.535。第二,從軸線內六大城市群的比較看,長三角城市群全域城市競爭力水平最高,均值為0.350,具有明顯的比較優勢;成渝城市群全域城市競爭力水平最低;成渝城市群城市之間差異最大,變異系數達0.616,昌九城市群城市之間的差異最小,變異系數為0.239(見表9)。

(五)沿海通道:珠三角城市群全域城市競爭力得分突出,北部灣全域城市競爭力水平最低

沿海通道包括環渤海城市群、長三角城市群、海峽西岸城市群、珠三角城市群和北部灣城市群五大組團68個城市。①從沿海通道整體來看,整體城市全域城市競爭力指數相對最高,達到0.374;城市之間差異較大,變異系數為0.526。②從軸線內五大城市群的比較看,珠三角城市群全域城市競爭力水平最高但城市之間的差異也最大;北部灣城市群全域城市競爭力水平相對最低。環渤海城市群的平均全域城市競爭力水平不高但城市之間差異較小(見表10)。

(六)京哈京廣通道:珠三角城市群一枝獨秀,中原城市群壓力巨大

京哈京廣通道包括哈長城市群、遼中南城市群、京津冀城市群、太原城市群、中原城市群、武漢城市群、長株潭城市群和珠三角城市群八大組團59個城市。第一,從京哈京廣通道整體來看,整體城市全域城市競爭力指數相對較高,達到0.332,僅次于沿海通道;城市之間差異最大,變異系數達到0.635。第二,從軸線內八大城市群的比較看,珠三角城市群全域城市競爭力水平最高且優勢十分突出,全域城市競爭力指數得分高達0.620;但城市之間的差異也較大,在該通道內僅次于哈長城市群。中原城市群的全域城市競爭力水平最低,均值為0.199,遼中南城市群城市之間的差異最小,變異系數為0.225(見表11)。

(七)包昆通道:西南城市群全面塌陷

包昆通道包括呼包鄂榆城市群、寧夏沿黃河城市群、關中城市群、成渝城市群、黔中城市群和滇中城市群六大組團31個城市。第一,從包昆通道整體來看,整體城市全域城市競爭力指數在五個城市群中最低,為0.199;城市之間差異也較大,變異系數達到0.542;第二,從軸線內六大城市群的比較看,呼包鄂榆城市群全域城市競爭力水平最高但優勢并不十分突出;滇中城市群和黔中城市群的全域城市競爭力水平都很低,而且從變異系數看,城市之間的差異很大(見表12)。

四、案例分析

本部分從兩方面介紹。

(一)國內案例:深圳

本部分從四方面介紹。

1.表現

深圳市在全域城市化方面表現搶眼。深圳市總面積2020平方千米,截至2012年末,戶籍總人口287.62萬人,非戶籍總人口達767.13萬人。深圳市2013年的全域城市競爭力得分為0.998,在289個城市僅次于香港和澳門,在內陸城市中排名第一。在城鄉居民收入方面,2011年城鎮人均可支配收入達36505元,農村人口收入達35000元,城鄉收入比為1.04:1,遠低于全國平均水平的3.13:1。

2.原因

經濟結構不斷優化。深圳經濟整體上實現了以農業為主向以服務業、工業為主的轉變。形成以第二、第三產業為主導的產業結構,第三產業比重持續提升,2013年,第三產業增加值占GDP比重達56.6%。農村人口占總人口的比重也下降到30%以下。

經濟發展迅速。深圳經濟規模不斷擴大,經濟增長穩中有進。經濟的迅速發展帶來財政實力的不斷增強,為構建城鄉一體的全域城市提供了資金基礎。2013年全市生產總值14500.23億元,2013年全市公共財政預算收入達1731.26億元。為“工業反哺農業、城市帶動農村”提供了堅實的基礎,為實現城鄉一體的全域城市化提供了現實可能性。

鄉村集體經濟實力不斷壯大。在深圳農村地區,工業成為鄉鎮經濟的主導產業,在農業人口中,真正從事農業的勞動力不足2萬人,大部分農民不再務農。深圳農民只是戶籍管理意義上的“農業人口”,他們中的一部分務工經商,還有一部分坐等集體物業出租的分紅。不斷發展壯大的鄉村集體經濟為農村的基礎設施和公共服務產品的提供奠定了物質基礎。

3.做法

深圳市在我國率先進行了農村管理體制的城市化改革,成為我國首個沒有農村的城市。

基層組織架構。深圳市首先改革行政管理體制,通過“撤縣設區”、“撤鎮設街”和“撤村改居”等,將原村民委員會的職能分開,分別由居民委員會和街道辦事處承擔。街道辦事處的主要工作是加強社區建設和城市管理,這樣有利于加大社區管理和公共服務的力度。

土地和房屋制度。深圳市通過土地和房屋管理制度改革,最大限度地盤活了原農村土地資源,提高了開發建設水平。深圳市政府對集體所有并尚未被征用的土地實行一次性征收,統一規劃。針對原農村工業用地,采用農村集體經濟組織申請、政府公開交易平臺出讓、土地收益分成的做法,帶動社區和市場主體二次開發的積極性。集體土地所有權的轉變使原農村土地和房屋產權體制與城市接軌。

人口和社會保障。在戶籍制度和人口管理方面,深圳市將農業戶口村民一次性辦理農轉非手續,轉為非農業戶口的城市居民。并規定轉置的農業戶口村民享受城市居民的最低生活保障標準,在制度設計上讓農轉非村民享有了與城市居民一樣的社會和勞動就業保障等權利。

基礎設施建設和管理。深圳市將農村市政基礎設施逐步統一納入城市管理體系中,極大地改善了農村基礎設施狀況。

4.啟示

產業發展是基礎。城市化是生產要素在城市空間集聚和產業發展的過程,城市化的本質是產業的發展過程。深圳迅速發展的工業、服務業,以技術創新為動力的經濟發展模式,有力地促進了全域城市化的迅速推進。

充分發揮政府的主導作用。充分發揮各級政府的主觀能動性,全面參與、主導城鄉一體的全域城市建設工作。尤其是變革基層黨組織,創新基層黨組織的領導方式和工作機制。

加強制度建設。必須加強制度建設、完善相關政策設計,避免相關政策措施流于形式,釋放土地資產和資本功能,使得城鄉生產要素雙向流動優化配置。

(二)國外案例:杜塞爾多夫

本部分從三方面介紹。

1.表現

杜塞爾多夫位于萊茵河畔,是德國北萊茵-威斯特法倫的州首府。市區人口約58萬人,是德國的廣告業、服裝業和通信業的重要城市,在德國位居第九大城市。塞爾多夫被稱為“歐洲最大的鄉村”,是全域城市化、城鄉一體化的典范。

2.原因

輕經濟快速發展。杜塞爾多夫是德國西部重要的經濟中心和金融中心,水、陸、空交通樞紐。杜塞爾多夫位于德國魯爾重工業區的中心,設在這里的鋼材、鋼管、鋼鐵、機械、化工和玻璃等工業企業享有世界聲譽。杜塞爾多夫還是德國的時裝之都,德國廣告業、通信業的重要中心。輕經濟的快速發展為全域城市化提供了良好的經濟基礎。

德國獨特的行政管理體系。在德國,城市高度自治,聯邦和州對城市沒有領導關系,大城市對小城鎮也沒有領導關系。各個城市包括小城鎮都是獨立的法人,保證了城市發展、規劃的自主性。

注重城鄉均衡發展。杜塞爾多夫城市中心區主要承擔著整個城市的集中輻射功能,郊區和農村保持了其特有的個性,發揮著承接城市輻射、支持城市發展的重要職能,真正從事農業的人員僅占總人口的4%。

3.做法

注重城市規劃的統籌協調和權威性。杜塞爾多夫城市規劃具有法定性、長期性、固定性、穩定性,而且綜合性很強,包括土地利用、產業布局、環境保護和城市建設等方面。城市規劃對統籌城市的全面發展起到了十分重要的作用,規劃在決策前必須進行充分調研、反復公示,最終由議會審議、批準,并具備法律效力,任何擅自改變規劃的行為都是不可能的。

妥善處理城鄉協調發展問題。杜塞爾多夫市在進行經濟結構轉型的基礎上,非常注重城鄉聯動發展,農民享有一切城市居民的權利,沒有明顯的城鄉差別。

強調市民參與城市規劃。德國的城市規劃從方案的編制、修改到確定,每個環節都是在公眾的廣泛參與下展開。

五、重要結論與政策建議

本部分從兩方面介紹。

(一)重要結論

第一,中國全域城市競爭力存在的主要問題包括城鄉收入差距較大、公共服務供給城鄉失衡、城鄉基礎設施差異較大、城市化落后于工業化的發展、空間布局無序。從城鄉收入差距來看,城鄉收入比一直超出合理的范圍。從公共服務供給來看,農村在養老保險、醫療保險、生育保險、失業保險以及社會救助等方面,全面落后于城市。從城鄉基礎設施來看,農村基礎設施供給無論在數量、質量、品種和屬性等方面都落后于城市。從城市化與工業化的適應性來看,城市化發展滯后于工業化的發展,人口城鄉結構落后于產業結構和就業結構,人口城市化滯后于非農產業的發展。

第二,整體上看,中國城市的全域城市建設仍然任重而道遠。雖然部分東南沿海城市、主要大中城市的全域城市化建設已經取得一定成績,但由于發展城鄉統一的資金約束、工農業生產率差異、城鄉二元體制的制度慣性、缺乏城鄉一體的合理規劃以及城市傾向的經濟政策,全域城市建設仍任重而道遠。

第三,“兩縱三橫”的城市群格局已基本形成,但城市群內部各城市在全域城市的建設方面差異較大。“兩縱三橫”各城市群得分均高于非城市群城市,但各城市群內部城市間全域城市化水平參差不齊、差異較大。

(二)政策建議

結合以上的案例分析,為了構建城鄉一體的全域城市,為城鄉融合發展提供動力支撐,可以采取以下措施。

1.以城市群建設為重點

目前,京津冀、長三角、珠三角三大城市群已形成一定規模,并起到引領區域經濟發展的作用;但中國區域幅員遼闊,人口、資源遠距離流動和配置,既不經濟又不安全,有必要以“兩橫三縱”為重點,即構建以陸橋通道、長江通道為兩條橫軸,以沿海通道、京哈京廣通道、包昆通道為三條縱軸,在中西部、東北部區域建設一定量級的城市群。推進各城市群建設,形成若干新的大城市群和區域性的城市群,從而突出城市群在推進中西部地區全域城市化過程中的作用。在城市群的建設過程中,既要依靠市場力量,又要發揮政府的扶持、引導作用,科學規劃,實施差異化的產業政策,從而做到各城市群相互協調。

2.多手段建設全域城市

制度供給是政府的優勢,政府應做好頂層制度安排、破除體質障礙,發揮政府的宏觀戰略引領作用,逐漸淡化政策上的城市偏向,更大程度地讓多種社會力量參與、推動城鎮發展,形成政府與市場的良性互動。積極建立資源整合的傳導機制、經濟增長的共享機制、城鄉一體的社會治理機制,促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。市場則在要素的傳遞、價格信號的傳遞處于優勢地位,應該發揮市場在資源配置中的決定性作用,從而促進資源和要素在城鄉之間自由流動和合理配置。社會組織則主要負責行業內部、區域之間的協調,引導社會資本投向農村建設。

3.全系統規劃城鄉全域

推進全域城市化,首先要統籌城市和農村的發展規劃,實現城市和農村發展戰略和發展規劃的錯位協調。以區域差異性基礎上的城市化水平為軸線,在區域功能分工與新城的開發建設、城鄉產業空間布局、城鄉基礎設施、城鄉公共服務、城鄉人口與資源環境等方面實現規劃一體化。打破城市與農村的界線,做到點和線合理布局,科學配置城鎮體系,優化城鄉空間布局。基于一體化的理念構建城市發展的整體框架和市鎮布局,用城市規劃的方式高起點規劃鄉村和小城鎮。其次,要優化城市空間結構和管理格局,增強城市綜合承載能力。

4.分梯度建設全域城市

城鄉融合的全域城市建設要根據各個城市的經濟、社會發展水平分梯度、有節奏、分類別逐步推進。首先夯實城鄉一體的經濟基礎,在城市發展到一定水平之后,再發揮城市帶動、輻射、積聚效應,帶動農村社會向城市社會逐漸靠近,然后再逐步向更深層次的融合邁進。也就是先城鄉發展再逐步走向城鄉融合,逐步實現城鄉之間從垂直差距向梯度差距再到水平無差距的漸進性轉變。當前,優先的方案是加快戶籍制度改革,把進城居住的農民完全納入城鎮住房和社會保障體系,提高工業化和城鎮化的適應性。

5.多形態推進全域城市

有必要基于區域稟賦,多形態推進全域城市建設,比如通過農村集中供暖、供水、垃圾處理、污水處理建設加速城鄉公共服務融合;通過發展農村電子商務、連鎖經營、物流配送構建城鄉融合的流通體系;開通鄉村公交系統對接城市公交系統,通過近郊農村城市化、農民就地城市化,實現農村自然對接城市公共服務和基礎設施,形成城鄉資源的會聚點、對接點,從而形成城鄉社會高度匹配的發展格局。

6.高起點聚焦產業發展

綜合運用多種手段,加強現代農業產業體系建設;以產業升級、服務外包為抓手,推動產城融合發展;統籌新型工業化、現代服務業和農業現代化,重構區域分工鏈條,促進產業在城鄉間合理分布,從而構建產城融合和城鄉產業一體發展的格局。

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(編輯:周南)

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