國外基礎設施投融資模式比較與借鑒

馬艷玲

摘要：城市基礎設施是城市存在和發展的重要載體，是促進城市可持續發展的基本條件，能夠保證城市建設資金的充足穩定和高效運用。通過分析比較國外兩種典型的基礎設施投融資模式的特征，為我國基礎設施投融資模式的選擇和完善提供參考和借鑒。

關鍵詞：基礎設施 ；政府；市場；投融資模式

中圖分類號：F299.23；F832

一、國外典型基礎設施投融資模式比較

美國一直以來推崇自由主義的市場經濟。70年代末，伴隨著美國政府對經濟干預的放松，其對基礎設施產業也進行了以放松管制為特征的改革，美國政府由此形成了在基礎設施投融資領域角色定位：“市場增進”。

英國市場經濟體制的變遷在大體階段與美國相似，但在具體做法上，為了克服市場經濟內在缺陷，英國則把市場失靈嚴重的產業收歸國有或公有化，由政府直接擁有企業。改革中，英國政府為推行投資主體的民營化，同時為了吸引私人資本，在管理體制改革、政策制定上都花費了大力氣。改革之后形成的基礎設施產業投融資模式中政府發揮的作用較大，這在英國的PFI事業上得到體現。

德國推行的是社會市場經濟模式，這是一種以私有制為主體，鼓勵和發展市場經濟，同時主張宏觀調控和政府干預的經濟發展模式。德國政府在肯定市場的同時還突出政府的干預作用。德國的基礎設施產業改革以引入競爭為特征，基礎設施產業領域競爭引入后仍以政府公有為主導。

日本作為一個后起的資本主義國家，日本的工業化表現為一個強力政府推動的過程。如果說美國政府政策對企業的作用是有限的、合作的，那么日本政府的作用是有力的、合作的。日本基礎設施產業的改革以民營化為特征，在基礎設施產業的資源配置中，日本政府起主導作用。

二、國外主要投融資模式的基本特征

按世界經濟合作與發展組織對市場經濟的劃分，國外基礎設施投融資模式主要分為市場主導型投融資模式和政府主導型投融資模式。基礎設施投融資模式包括基礎設施投融資主體、投資方式、政府在基礎設施投融資和管理中的作用等。

（一）市場主導型投融資模式特征

首先，基礎設施以私人資本為主體。其次，在吸引私人資本方面主要是通過政府制定相關優惠政策、培育良好的投資環境來實現，政府并沒有設立專業的研究機構與管理機構。最后，政府對市場準入方面的規定更為放松，特別是放開了很多基礎設施產業的定價權。

（二）政府主導型投融資模式特征

首先，基礎設施的公有為主還是私有為主并不是劃分政府主導型和市場主導型的標準。其次，如果一國基礎設施產業私有資本為主體，那么該國在調動私人資本進入基礎設施產業時，政府仍起主導作用。最后，在基礎設施產業的管制上，政府管制較為嚴格。

市場主導型和政府主導型中的政府作用相差很大，即使是在政府主導型的國家中，各國政府的作用亦有大小之分。但并沒有嚴格的好壞之分，從各國的基礎設施投融資模式的形成原因可以看出，一國最終是哪種投融資模式，是在其特定的歷史背景中形成的。只要符合國情，能夠促進當時的基礎設施產業發展即為合理。如果一國模式中對基礎設施產業的發展有某些阻礙因素，那么政府應及時調整，但這種調整并不意味著該國投融資模式的改變。當然，隨著技術經濟、社會政治等條件的轉變，基礎設施投融資模式也需要相應地轉變。

三、國外基礎設施投融資模式之借鑒

本部分主要從以下四個方面進行分析。

（一）政府在基礎設施投資中邊界清晰，各級政府分工明確

基礎設施具有公共物品特性，需要政府投資，但是并不是所有的基礎設施建設都需要政府投資或全部由政府投資。同時，一國行政體系由不同層次的政府構成，不同層次政府對不同范圍內基礎設施建設的責任是不一樣的，投資效率也不同。清晰的政府投資邊界和合理的分工是基礎設施投融資模式確立的先決條件。如美國政府的財政支出范圍是全部公共物品和部分準公共物品，私人可以在準公共物品的基礎設施領域投資和經營，包括：一是私人完全投資并提供基礎設施產品或服務；二是私人與政府聯合投資并提供服務；三是私人與社區聯合投資并提供服務。同時對聯邦、州和地方各級政府在基礎設施投資活動中的分工也較為明確和合理。德國則根據是否有收費機制將基礎設施分為兩類：一類是非經營性或社會效益非常大的項目，完全由政府投資；另一類是經營性項目，允許民間資本進入。而且中央政府和各級地方政府的分工也較為明確，如德國港口建設的投資主體是地方政府，港口內的一切基礎設施統一由地方政府投資，聯邦政府對港口建設不給補助，但進港航道和河流航道的建設和維護費由聯邦政府全部負擔。

（二）嚴格控制各級地方政府基礎設施投資的融資規模

分權制國家地方政府負債規模由同級立法部門控制，集權制國家由上級相關部門控制。美國地方政府基礎設施建設資金主要來自市政債券的發行，由于美國是分權制國家，地方政府只對本級立法機構負責。盡管不需要上級政府審批，但地方政府或代理機構發行一般責任債券需要轄區內選民投票同意或者同級立法機構的審查批準。英國則實行嚴格的地方政府資本開支控制體系，地方政府借債必須得到中央政府的批準。對于集權制國家日本，未經中央政府批準，地方政府不能舉債。每年由中央政府制定地方政府貸款計劃，內容包括地方債券發行總額、發行方式、用途及每種發行方式的債務額度，并與“地方政府財政計劃”同時擬定。

（三）創新新型投融資方式，引導民間資金進入基礎設施領域

基礎設施新型的投融資方式包括 PSP、PPP、PEI、BOT 等。美國為彌補政府基礎設施投資的資金缺口和提高運營效率，越來越多地放權給私人企業，激勵他們有效地投資基礎設施。到 2006年，美國有過半數制定了推進PPP的法律。目前，新型融資方式 TIF（稅款增量融資法）在美國基礎設施建設中越來越受到重視。英日兩國在政府的積極引導下，積極開展PFI事業，使 PFI投融資方式發展迅速。德國則繼續不斷完善特許經營制度，使之更完善和應用更為廣泛。同時德國政府也在積極嘗試運用 PPP 進行基礎設施建設，正如德國聯邦運輸部部長所言：“PPP雖不是萬靈丹，但它可以幫助我們做事更有效率。不用說，所有建設項目都受到同樣的質量標準的檢驗，而采用PPP方式，由一家公司負責項目生命周期的規劃、建設、運營和維護，將激勵快速完成項目，采用具有成本效益和高品質的生產和運作方式”。

（四）政府在基礎設施投融資中發揮積極作用

由于基礎設施的特殊屬性，市場機制在該領域中或多或少地存在“失靈”。這就需要政府通過對其運營進行規制等方式來影響基礎設施的建設和運營。即使在市場主導型投融資模式的美國，除自身投資外，政府也對私人進入基礎設施領域進行制度激勵，同時對私人提供基礎設施服務進行有效規制。英國和日本基礎設施民營化和 PFI 事業的推廣都是在政府積極主導或引導下進行。德國在推行特許經營制度中，要求政府或代理機構作為項目發起人，而且要求項目所有權歸政府所有。另外，德國為推進壟斷行業的改革制定了一系列的法律法規，規定基礎設施市場開放的原則，并針對不同行業提出了開放市場的時間表。

對于中國來說，城市基礎設施投融資體制的市場化改革是一個必然趨勢，在靈活運用各種投融資創新模式，堅持市場激勵機制的同時，必須加強政府的宏觀指導，更加完善市場經濟體系。

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（編輯：韋京）