從大數據監測看我國農村土地流轉

摘要：十八屆三中全會后，農村土地制度改革進入關鍵時期與攻堅階段，科學推進農村土地流轉是農業規模化、集約化與現代化的必由之路。深化農村土地制度改革涉及面廣、關聯要素多，不僅是“三農”問題，更是全面深化改革的突破口，需要凝聚人心、整合資源、形成合力。本文以百度搜索的互聯網大數據為基礎，考察社會公眾對于農村土地流轉、土地確權、新型城鎮化、新型農業經營體系、家庭農場等政策核心關鍵詞的檢索和觀點，為農村土地制度改革提供輿情信息支持。

關鍵詞：土地流轉；百度大數據；網絡檢索

中圖分類號：F321

土地是最基本的農業要素，事關“三農”的根本。科學推進農村土地流轉是促進現代農業規模化、集約化發展的必由之路，對于社會主義新農村建設和新型城鎮化戰略具有深遠意義。在十八屆三中全會為全面深化改革做出全局和戰略部署的背景下，2014年“中央一號文件”提出，深化農村土地制度改革，構建新型農業經營體系。土地在對于“三農”發展具有基礎性支撐作用，承擔多種職能，土地流轉區域差距大，情況復雜，涉及面廣、關聯要素多，深化農村土地制度改革需要凝聚人心、形成合力、激發活力。農村土地確權、新型城鎮化、土地流轉與現代農業經營體系建設進入關鍵時期，受到社會輿論的高度關注。百度是最大的中文搜索引擎，為研究網民網絡搜索行為提供了權威數據來源。本文利用百度搜索指數、需求分布圖考察網民，乃至整體社會公眾對于農村土地流轉問題的主觀關注、發展趨勢與關注重點，為全面深化農村土地制度改革提供大數據支撐。

一、重點關注農村土地政策法規

本部分主要分以下三個部分。

（一）農村土地政策檢索的階段性特征

從發展趨勢來看，關鍵詞“農村土地政策”的百度搜索指數①存在一定的較大的波動，經過2012年、2013年較高的時期，2014年逐漸下降（圖1），其原因包括：一方面，2012年、2013年“十八大”、十八屆三中全會召開，也是黨和國家領導集體交替的年份，在“三農”領域實行新的政策和部署，其中，作為基礎的“農村土地政策”引起了社會的普遍關注。另一方面，農業的相關管理部門加大了政策的宣傳力度，互聯網、手機等移動終端的普及使得農業政策信息推廣更加便捷，社會公眾對于農村土地政策的了解逐漸深入和充分，因此，2014年網絡搜索指數整體呈現下降趨勢。

從百度需求圖譜②來看，“農村土地政策”網絡檢索的需求主要集中于確權、買賣、土地改革、征地、程序、土地糾紛調解賠償等問題，對于農村土地承包經營糾紛調解仲裁法、農村土地承包法、農村土地管理法等國家法律關注度較高。其中，確權、土地買賣、土地改革的網絡關注程度上升較快，尤其土地確權的關注度環比上升最快，這是因為土地確權與權屬關系的明晰化是土地改革、土地買賣、征地等問題順利開展的基礎，事關民眾的長遠根本利益，需要給予重復重視。

（二）土地確權的突發升溫與持續關注

從搜索指數變動趨勢來看，“土地確權”的網絡關注度在2014年2月之后出現了快速上升。2013年中央1號文件《中共中央 國務院關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》明確提出，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題；加快推進征地制度改革，提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障等。然而，土地確權相關主體較多、權益關系復雜，是一項長期基礎性工作。2014年1月，農業部發布《關于切實做好2014年農業農村經濟工作的意見》，提出：抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，進一步擴大試點范圍，選擇2個省開展整省試點，其他省份至少選擇1個整縣開展試點。土地確權工作是由局部試點向全面推廣的漸進式推進，按照農業部政策要求，2014年只有兩個試點省份，其他省份試點至少保持縣級以上行政區劃整體推進。

從百度需求圖譜來看，“土地確權”網絡檢索的需求主要集中于意思、登記、發證、程序、實施方案等關鍵信息，表明公眾對于土地確權具體涵義的了解還不夠深入，對于土地權屬信息的登記、權證的發放、土地確權的程序與具體實施的關注度較高，這些關鍵信息是農業主管部門宣傳和普及土地確權工作的重點。應結合地區農戶文化知識水平與人口外出情況，通過電視、報紙、廣播、手機、網絡等新聞媒體，以及黑板報、宣傳小冊子等新舊宣傳手段擴大宣傳，將土地確權涵義、確權程序、登記發證、實施方案等信息圖形化、條理化、規范化，便于農戶理解，得到農戶監督，促進土地確權的順利開展。在土地確權過程中，要注意保護殘疾人、婦女、兒童等弱勢群體的土地權益。雖然《農村土地承包法》、《婦女權益保障法》等法律對農村婦女土地權益進行了立法保護，但是由于土地實行了“三十年不變”和“增人不增地，減人不減地”的土地承包政策，廣大婦女兒童的權利沒有得到基本的保障，此類問題不僅事關農村婦女兒童生存與發展，而且事關社會的穩定和諧與長遠未來。中國殘聯2014年設立專項課題研究“殘疾人土地權益保護問題”，全國婦聯提出，抓住農村土地確權的機遇，推動將農村婦女的名字體現在權證上，使農村婦女與土地相關的各項財產權益真正落到實處。

（三）土地相關法律的關注點各有不同

從搜索指數變動趨勢來看，農村土地承包法，農村土地管理法，農村土地承包經營糾紛調解仲裁法的網絡關注程度由高到低，經歷了不同的發展軌跡，其中，對于農村土地承包法的關注波動比較劇烈，農村土地管理法、農村土地承包經營糾紛調解仲裁法保持相同的發展趨勢，前者略高于后者，兩者間差距有縮小趨勢。整體來看，對于三種土地法律的網絡關注度呈現下降趨勢，2011年下半年至2012年初，關注程度較高，2013年至2014年出現了明顯下降。

從百度需求圖譜來看，對于“農村土地承包經營糾紛調解仲裁法”的需求主要集中于勞動爭議、勞動人事、適用范圍、全文及司法解釋等方面。2009年6月27日，第十一屆全國人大常委會第九次會議審議通過《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，自2010年1月1日起施行。2011年8月至10月，全國人大常委會執法檢查組對湖南、安徽等六省進行執法檢查發現：隨著國家各項支農惠農政策力度加大，一些原來放棄土地承包經營權的農民，紛紛重新主張土地承包經營權；二輪土地承包后，人地矛盾愈加突出，土地糾紛逐年增多。目前調解仲裁體系建設尚不適應土地糾紛有所增多，建議健全農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系，并建議最高人民法院研究出臺在審判執行工作中適用調解仲裁法的司法解釋，解決農村土地承包仲裁中的法律適用問題。2014年1月23日最高法公布了《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包經營糾紛調解仲裁案件適用法律若干問題的解釋》，旨在統一、規范各級人民法院辦理涉及農村土地承包經營糾紛調解仲裁案件工作，確保農村土地承包經營糾紛調解仲裁法的貫徹落實。

為了加強法律宣傳普及，2012年9月，農業部開展《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》“送片下鄉”活動，制作法律科教片《鄉村調解、縣市仲裁——解讀〈農村土地承包經營糾紛調解仲裁法〉》，分為《農村調解》和《縣市仲裁》上下兩集，采取以案說法的形式，深入細致地解讀了《調解仲裁法》，全面系統地再現了鄉村調解過程和仲裁程序，準確體現了法律精神。農業部將該片制成3萬套光盤，免費發放至全國各縣（市、區）及其部分鄉村，并開展巡影播放活動，組織農民群眾觀看，掀起學習宣傳《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的新高潮。在加強宣傳的同時，為加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁培訓工作，2012年11月農業部下發《關于加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁培訓工作的意見》、《 農村土地承包經營糾紛調解仲裁員培訓大綱（試行） 》 ，著力提高調解仲裁員素質，切實提高調解仲裁工作質量，及時有效地化解農村土地承包經營糾紛，保障農民土地承包合法權益。

各地在農村土地承包經營糾紛調解仲裁的實踐過程中積累了寶貴經驗。上海市在土地糾紛調解中加強信息化建設，在《市農村土地承包經營信息管理系統》設置了調解仲裁管理模塊，建立了調解仲裁調處信息錄入工作制度和調解仲裁案件檔案管理制度，全市90%以上糾紛調處信息錄入《上海市農村土地承包經營信息管理系統》，從而實現了調解仲裁案件信息和檔案信息的電子化管理。四川閬中為方便農民群眾，以中心鄉鎮為核心設立了10個農村土地承包經營糾紛調解仲裁庭，以鄉鎮為單位設立了工作室，以行政村為單位設立了工作組，建立了上下統一協調、市、鄉、村三級聯動的調解仲裁組織體系，建立土地承包經營糾紛調處時時有人管，事事有人問，層層有人抓的工作體制。河北省調解農村土地承包經營糾紛不得收取費用，強化民間調解在解決農村土地糾紛中的作用，并將各家庭成員簽字確認作為農村土地承包經營權轉讓的必要條件。

二、農村土地流轉實踐的迫切需求

農村土地流轉實踐的迫切需求體現在以下三個方面。

（一）土地流轉的多方需求逐漸釋放

從搜索指數變動趨勢來看，2011年以來“土地流轉”、“土地流轉政策”的網絡關注程度始終較為平穩，在2013年8月之后出現一個躍升，直至2014年才逐漸恢復平穩態勢。新形勢下如何深化農村改革，是黨和國家面臨的重要現實問題。2013年7月22日，習近平來到武漢農村綜合產權交易所考察涉農產權交易尤其是土地流轉交易情況。習近平指出，這是有益探索。如何在堅持農村土地集體所有性質的前提下完善聯產承包責任制，既保障基本農田和糧食安全，又通過合乎規范的流轉增加農民收入？一系列問題在下一步改革中要好好研究。深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，土地流轉要尊重農民意愿、保障基本農田和糧食安全，要有利于增加農民收入。為推動農村產權有序流轉交易，激發農村各種生產要素活力，2009年4月，武漢市成立了農村綜合產權交易所，成為農業部農村土地流轉價格監測點。迄今已辦理1470宗農村產權交易，主要涉及土地經營權流轉等，交易額近90億元，惠及16萬農戶。習近平總書記的講話為農村土地流轉的健康發展指明了方向，也引發了金融市場針對農村土地資源的持續創新。

從百度需求圖譜來看，對于“土地流轉”的需求主要集中于合同范本、相關政策、農田、調研報告、概念股、（流轉）方式、（收益）共享等方面。這表明當前土地流轉的規范性仍有待提高，土地流轉的相關政策需要普及，并進行深入細致的調查研究。2013年11月召開的“十八屆三中”全會對農村土地制度改革做出重大部署，開啟農村土地流轉變革的大門。“十八屆三中”全會提出，建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。此次會議首次鼓勵農村建設用地使用權流轉，為新一輪土地制度改革指明了方向。在此背景下，土地流轉信托應運而生，由土地信托組織接受農戶的委托，將其擁有的土地使用權在一定期限內依法、有償轉讓給其他單位或個人。信托制度能夠實現土地所有權、使用權和收益權的相互分離，不僅能保護農戶的利益，還可以使農民獲得持續性收入。

（二）土地流轉的實操性規范需要完善

從搜索指數變動趨勢來看，“農村土地承包經營權流轉管理辦法”、“土地流轉合同范本”網絡關注度經歷了不同的變化軌跡，前者始終處于波動之中，后者于2014年2月之后出現急劇上升。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》于2005年1月7日經農業部2005年第2次常務會議審議通過，自2005年3月1日起施行。此后，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》得到長期關注，許多細節之處得到了完善，如專章規定了流轉當事人，流轉合同，流轉管理，在附則中具體界定了各種流轉方式之定義等等，各地結合地方實際，分別制定地方行政法規，例如《杭州市農村土地承包經營權流轉和規模經營項目及資金管理辦法（試行） 《成都市農村土地承包經營權流轉管理辦法（試行）》、《大連市農村土地承包經營權流轉管理辦法》。2013年隨著“十八屆三中”全會全面深化改革的開啟，農村土地流轉將在更大范圍全面展開，因此對于土地流轉規范化的需要更為迫切，因此“土地流轉合同范本”的搜索在2014年出現了快速上升。

從百度需求圖譜來看，對于“農村土地承包經營權流轉管理辦法”的需求主要集中于糾紛調解、土地確權、（案件）審理、司法解釋、適用條件、工作方案、工作規程、（流轉）年限、抵押貸款等問題，這反映了公眾對于政府土地流轉管理的具體方案、流轉時間、金融支持、糾紛調解等問題的規定關注較多。與此同時，關注的重點也包括農村土地承包法、調解仲裁法等相關法律，表明公眾對“農村土地承包經營權流轉管理辦法”與農村土地承包法、調解仲裁法等相關法律的關系還不甚清楚，對于“三農”政策法規之間的聯系與區別需要加強宣傳與解讀。

（三）新型城鎮化與新型農業經營體系

從搜索指數變動趨勢來看，“新型城鎮化”、“新型農業經營體系”網絡關注度經歷了不同的發展趨勢，2012年下半年之后，新型城鎮化的理念逐漸醞釀，其網絡關注度出現緩慢提高，2012年12月之后出現了顯著提升，2013年全年及2014年以來，“新型城鎮化”的網絡關注度始終維持在較高的水平。“新型農業經營體系”的網絡關注度較低，直至2013年11月，才出現小幅提升，并穩定在一個特定的水平。“十八大”報告明確提出，發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。然而，對于新型農業經營體系的網絡關注并沒有出現明顯提升，直到2013年11月十八屆三中通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要加快構建新型農業經營體系，其網絡關注度才出現一定提升，其原因在于新型農業經營體系涉及面廣，關聯制約要素多，是一個整體性宏觀問題，具有長期性、系統性，需要全面深化改革破除各種政策阻礙、制度約束與體制藩籬。

從百度需求圖譜來看，對于“新型農業經營體系”的需求主要集中于信息、人才、科技、商貿、流通、品牌、資本等關鍵詞，其中，對于信息的需求最為突出，可以借助互聯網、大數據等現代信息媒介，徹底變革農業要素的流動與整合模式，提高產業鏈各個環節的運行效率，為現代農業發展提供信息化支撐。其次，對于品牌、商貿流通、的需求比較突出，表明現代農業經營體系需要在下游環節注重產品質量與品牌建設，并與商貿流通環節的市場創新、營銷創新、渠道創新相協同，才能獲得競爭優勢。最后，對于人才、科技、資本的需求比較強烈，主要集中于產業鏈的上游環節，表明現代農業經營體系建設不僅需要農業大學培養高端人才，也需要職業學院培養專業技術人才，在培育新型農業經營主體的同時，更要加強科技支撐和保障體系建設，特別是在金融和保險方面的服務，只有激發科技、資本、人才三方面的活力，才能為農業生產經營的集約化、專業化、組織化和社會化提供持續動力。

三、現代農業經營主體與金融支持

本部分主要分為以下三個部分。

（一）新型農業經營主體 哪個更受關注？

新型農業經營主體包括：專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業，其中，前三者以農民自主經營為主，也是“十八大”報告、十八屆三中全會、“中央一號文件”倡導的現代農業經營主體。從搜索指數變動趨勢來看，“種糧大戶”、“家庭農場”、“農民專業合作社”的網絡關注程度依次升高，“家庭農場”、“農民專業合作社”的關注程度比較接近，明顯高于“種糧大戶”的關注程度。“家庭農場”的網絡關注度變動分為兩個階段，前一階段低于“農民專業合作社”，2013年2月2013年“中央一號文件”首提發展家庭農場之后，其網絡關注度出現快速上升，并始終高于“農民專業合作社”，兩者保持近乎同步的變化趨勢。圖13 新型農業經營主體搜索指數變動

從百度需求圖譜來看，對于“家庭農場”的需求主要集中于認定、扶持政策、補貼、項目申請、規章制度、（具體）章程、注冊登記等方面。總體來看，公眾對于家庭農場的關注主要集中在三方面：首先，是家庭農場的認定、注冊、登記等方面的規則制度與具體細則；其次，是家庭農場的扶持政策，涉及財政補貼、貸款、金融服務等方面內容；最后，是家庭農場的管理制度、經營范圍、區位選擇等經營管理方面的問題。家庭農場最終將成為我國農業生產中的主要經營主體，其特點是以家庭成員為主要勞動力，不雇工或在農忙季節少量雇工，農場收入是家庭的主要收入來源，且經營的土地比較穩定。這是家庭農場的三個基本特征。家庭農場不是自然地、自發地健康穩步發展，政府必須為家庭農場的發展創造必要的條件和環境。對家庭農場的支持是一個系統工程，包括很多方面，如科技、資金、信息、管理、市場、基礎設施等，尤其是土地制度改革和人才培訓體系的建設。

（二）家庭農場的認定標準“令出多門”

從搜索指數變動趨勢來看，“家庭農場模式”、“家庭農場認定標準”網絡關注度均在2013年2月出現急劇上升，總體來看，對于“家庭農場認定標準”的關注度更高，表明社會公眾對于發展家庭農場的熱情很高，迫切需要促進實踐的具體政策。關于家庭農場的認定，目前沒有全國的統一標準。農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇指出，各地自然經濟社會條件差別很大，很難提出一個在全國范圍內普遍適用的具體面積標準。各地縣級以上農業部門可以從當地實際出發，依據自然經濟條件、農村勞動力轉移、農業機械化水平等因素，確定本地家庭農場的規模標準。

基于網絡文本挖掘匯總的省區及下轄市縣的家庭農場官方認定標準見表1，網絡沒有檢索到非對應省市縣的官方認定標準見表2。文本檢索發現三個情況：首先，部門協同存在障礙，家庭農場涉及農業、工商、財政、金融、保險等部門，但各地區標準的制定主要由農業、工商部門共同完成，或獨立完成；其次，對家庭農場理解混亂，認定標準低、界定概念模糊等，大量原來的合作社、龍頭企業，為了獲得家庭農場的政策支持而“改頭換面”，甚至出現工商資本"借殼上市"發展家庭農場的情況；最后，各地區經驗不同，例如，東莞“家庭農場”將有質監標準；濰坊銀行發放家庭農場貸款；湖北簡化行政審批，符合五條件即可開辦家庭農場；重慶市家庭農場認定標準出臺，需滿足七個條件；福建省分級建立家庭農場，既認定省級家庭農場，市縣級也在其轄區認定家庭農場。吉林延邊發展民族自治州的政策優勢，將《延邊朝鮮族自治州促進專業農場發展條例》納入立法工作計劃，通過立法給予專業農場更加充分的保障。

（三）土地流轉金融：信托與股份制交相輝映

從2004年“土地流轉”一詞首次出現國務院的文件中以來，即《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，各地都在積極探索土地流轉經營新模式，其中，土地信托、土地股份制是較好的制度安排和金融服務模式。從搜索指數變動趨勢來看，“土地流轉信托”與“農村土地股份制改革”的網絡關注變化差別較大，總體來看，前者高于后者，但2011年1月至2013年10月期間，“農村土地股份制改革”的網絡關注程度高于“土地流轉信托”，并在2011年11月出現峰值，其新聞事件是2011年11月21日《21世紀經濟報道》刊登了《土地法修訂擬力推農地入市 小產權房合法化懸疑》，2011年11月25日《南方都市報》刊登了《鼓勵農村土地股份制改革將掀新一輪土地改革？》。2013年10月之后，“土地流轉信托”的網絡關注程度快速上升，高于“農村土地股份制改革”，其原因是2013年10月，全國首個土地流轉信托項目落戶安徽宿州，2013年11月，北京信托在江蘇無錫陽山推出“北京信托·土地信托之無錫桃園村項目”。隨后，土地流轉信托實踐步伐加快，中信已分別在安徽宿州、山東青州、貴州開陽、安徽馬鞍山以及湖北黃岡與河南濟源成立了六單項目，北京信托在江蘇無錫、鎮江句容、北京密云以及安徽銅陵推進了四個土地流轉信托項目。

關于“土地流轉補貼政策”與“農村土地承包經營權抵押貸款”的網絡關注度，前者高于后者，反映了農民土地流轉更注重直接財政補貼，對于抵押貸款的金融支持方式重視不足。長期以來，《土地管理法》、《農村土地承包法》、《擔保法》等法律禁止農村土地進行抵押。2014年“中央一號文件”正式論述農村土地“三權分離”，提出，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。然而，農村土地“三權分離”還需要由“中央文件精神”上升到農村土地制度和產權法治建設層面，即承包地"三權分離"的法律修訂，才能夠依法保護農民土地權益，促進農村生產力的大釋放。

“三農”的發展有其客觀規律和自然周期，需要長期的“耐心資本”。對于土地流轉概念股，證券市場存在一定炒作因素，新聞監測顯示：“土地流轉概念股接過領漲大旗 10股集體漲停（2013.09.03）”、“滬深兩市震蕩走低 土地流轉概念領跌（2013.11.08）”、“土地流轉概念股重挫 北大荒領跌（2013.11.12）”“土地流轉概念再掀炒作潮 相關概念股或騰飛（2014.8.19）”、“聚土地”發酵 土地流轉概念股飆升（2014.8.21）”。農業生產經營產業鏈條長，受自然因素制約較大，涉及群體受眾面廣，制約因素多，抗風險能力弱，土地信托、土地股份制、土地銀行等土地金融模式有助于為農村土地流轉與規模化經營引入長期的“耐心資本”，助力現代農業騰飛。

四、結論與啟示

深化農村土地制度改革，推動土地資源有序流轉需要全面、綜合、系統的評估。本報告整合多種權威數據資源，對土地流轉的發展過程、結構特征與區域分布進行系統分析解讀，對區域土地流轉狀況與關聯要素進行綜合評估與聚類分析。基于百度這一全球最大的中文檢索引擎，對社會公眾對于農村土地流轉的關注與檢索進行大數據監測，為土地流轉提供輿情信息支持。本文實證發現：當前農村土地流轉并不充分和順暢，土地流轉面積、參與農戶比例均比較有限，放棄農地經營的農戶比重較低，諸多因素與土地流轉負相關，存在顯著阻礙作用。

農村土地流轉，歸根結底是“人”的問題。十八屆三中全會后，農村土地制度改革進入關鍵時期與攻堅階段，這是一項涉及面廣、關聯要素多的系統工程，需要凝聚人心、整合資源、形成合力。啟發于《道德經》“委則全、枉則直、洼則盈、蔽則新、少則得、多則惑”，土地流轉的突破口不妨從欠發達地區入手。這些地區發展矛盾比較突出，對于規模化、集約化、科技化經營的需求更加迫切，阻力更小，兩者的契合點與互補性更高，更容易凝聚共識，形成合力，土地流轉會更加順暢，更容易調動各方智慧，突破發展瓶頸，實現共贏。

注釋：

①百度搜索指數是以網民在百度的搜索量為數據基礎，以關鍵詞為統計對象，科學分析并計算出各個關鍵詞在百度網頁搜索中搜索頻次的加權和。

②百度需求分布圖是針對特定關鍵詞的相關檢索詞進行聚類分析而得的詞云分布。

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（編輯：韋京）