論我國環境行政的現狀及完善

摘要：環境問題儼然成為了人類不可回避的話題，面臨日益嚴重的環境問題，政府的介入已成為一種必然趨勢。環境行政受傳統行政理念、經濟和公眾參與等因素的影響，其管理作用未能得到充分發揮，需對我國的環境行政進行完善。

關鍵詞：環境行政；環境行政管理；公眾參與

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：1006-026X（2013）12-0000-01

面對日益嚴重的環境問題，我國環境保護法律的數量不斷增加，環境法律保護體系日趨完善。但如孟子所說，徒法不足以自行，法的生命在于實施。法律的真正威力，不在于其數量的多少，而在于它在多大程度上被執行和遵守。[1]法律被制定以后，需要一個法律適用的過程。法律需要通過行政的、經濟的等方式加以實施。環境行政就是法律適用過程中的一個環節，因此環境行政往往被作為解決上述這些問題的有力方式而被廣泛采用。

一、環境行政概述

環境行政是環境保護與行政管理的結合與交匯，是環境保護與行政管理的統一和發展，充滿著無限的生機和活力。[2]環境行政主要包括環境糾紛行政處理和環境行政執法，內含了行政強制機制和行政指導機制。環境行政本質上基于福利國家理念，按照有關的法律法規對所轄區域的環境保護實施統一的行政監督管理，并運用經濟、法律、技術、教育等手段，限制人類污染環境和破壞環境行為，從而以行政力量有力地保護環境，維護社會穩定。[3]我國的行政環境存在以下問題。

二、“經濟”對環境行政效率的削弱

我國環境保護法的基本原則要求環境保護同經濟、社會持續發展相協調。但為了經濟發展我們付出的環境代價卻是巨大的，甚至更多時候是無法挽回的。

（一）、環境影響評價制度難以落實

環境影響評價制度是環境保護基本制度，但我國的環境影響評價制度的實施大多只是流于形式。本應事先環評的卻被當做事后環評來用，許多需要進行環評的項目，在未進行環評就開始施工。政府為經濟的發展而忽視了對項目進行環評和政府部門的違法審批行為助長了環評違法行為；環評機構的中立性受業主單位的影響，很難確保環評報告書的客觀、公正；環評文件被審批通過后，由于缺乏環保部門對施工項目的跟蹤檢查，環評文件很少被作為施工的依據，環評的實際效用也并沒有真正達到。

（二）、排污收費制度立意的扭曲

排污收費制度是動用經濟手段來保護環境的一項法律制度，立法的意圖是對污染者增加經濟上的不利益來遏止環境污染的頻繁發生。但在實踐中由于難以確定作為排污收費依據的污染物排放量的真實數據，以及缺乏對整體環境污染容納能力的考慮；同時法律雖然明確規定排污費征收的用途，但由于缺乏對其用途的監督機制，排污費往往被用作其他的用途，這與立法意圖背道而馳，也使得監督環境保護向放縱環境污染傾斜。

三、政府環境行政管理效率的低下

受傳統環境行政理念的影響致使環境行政管理的力度不夠、效率低下，政府行政手段在直接干預管理和強制執行中存在著手段單一、缺乏靈活性和主動性、區域協調不足、決策與實施中存在滯后等一系列缺陷，因而相應的出現了環境管理的“政府失靈”現象，現實條件下，這些問題具有愈演愈烈之勢。[4]

（一）、“管制型”政府理念的影響

以管制為核心的干預行政構成了傳統行政法的主要內容，其所承載的價值是政府必須干預社會與個人的活動，以保證國家與社會擺脫因為經濟、政治與文化發展所帶來的種種危機。[5]環境行政同樣也受到“管制型”政府理念的影響而忽視了新公共管理理念所提倡的“服務型”政府職能的發揮。“管制型”的環境行政管理總是被動的，對環境的保護還停留在“事后彌補”和“末端治理”的初級階段。但環境污染是綜合性、積累性的，危及的范圍廣，而且會侵犯到多種權益，同時環境污染還會發生變異性。

（二）、環境行政權缺乏控制

不管是國民的社會生活，還是國民的政治生活，行政機能所占的比重都明顯地增加了。[6]行政管理涉及到了社會生活的方方面面，包括環境的管理。環境行政處罰中罰款是使用最多的環境管理手段，但現實中罰款的數額低于污染的成本，導致環境日益惡化，加上缺乏對環境行政處罰行為的規制和制裁，變相的縱容了環境污染。隨著國家行政化漸濃的趨勢，凡是政府權力觸角的地方必須有相應的法律規范對其進行控制。[7]

四、公眾參與環境行政缺乏有效性

在行政體系中，除行政體系向社會的滲透路線外，還有一個就是由社會向行政體系的滲透—公眾參與。

（一） 、公眾參與環境行政信息困乏

我國公眾參與環境行政信息困乏的主要原因是環境信息公開度不夠。公開是限制自由裁量權專橫行使最為有效的武器和手段。公眾參與環境行政的積極性和有效性，取決于公眾獲得相應環境信息的程度。例如，我國的環境影響評價制度，雖然法律中明確規定了公眾參與，但法律條文中沒有規定由誰、采取什么樣的方式將信息公布于眾，使得公眾參與環境影響評價制度在根基上存在重大缺陷。這使得公眾參與形同虛設了。

（二） 、公眾參與環境行政缺乏組織性

我國公眾參與環境行政都是公眾個體以自然人的身份參與到環境行政中，雖然法律對此沒有進行限制，但這種參與方式存在一定的弊端的。個體的公眾參與往往以非理性或非法的方式表達利益訴求，難以將公眾的意見進行集中的表達，政府也不可能將其考慮到環境行政決策中，從而無法起到公眾參與的真正目的的同時還有可能造成社會的混亂。因此，個人利益只有依托于某一組織并通過該組織訴求于國家，才能使個人利益更好地獲得保障。

五、 完善我國環境行政的對策建議

環境行政作為一種蘊含行政管理的環境保護手段，對環境行政的完善首先應從轉變政府的環境行政管理理念入手，由強制性職能向服務性職能轉變。環境保護單靠個人的力量是不足以完成的，需要借助政府的科學決策、宏觀調控、統籌規劃、監督管理、規范引導和協調服務。

其次，充分發揮政府的環境行政管理職能。行政管理的手段在20世紀中后期發生了較大的變革，相對于傳統的行政管理手段，現代行政管理手段的權力性、強制性色彩減弱，而越來越多的體現民主、協商的品格，體現出行政主體與行政相對人合作的精神。政府在環境行政中實行強制性手段與非強制性手段的結合與協調需成為環境行政的發展趨勢。

最后，提高公眾參與環境行政的有效性。要提高公眾參與環境行政，首先要進行信息公開，確立信息公開制度。使公眾參與到環境行政決策過程的同時也確保環境行政決策活動能夠在公眾的監督之下實施。其次，在公眾獲得充分的信息的情況下，還要保障公眾表達意愿的途徑暢通有效。同時還應建立政府對公眾意見的回應機制，確保公眾參與環境行政的主動性和有效性。

參考文獻：

[1][日]原田尚彥.環境法[M].于敏譯，法律出版社，1999：2.

[2]中國環境報編者按.環境立法30年系列報道之二：前行路上我們一起守望[N].中國環境報，2009-11-02（3）.

[3]藍文藝.環境行政管理學[M].中國環境科學出版社，2004：453.

[4]劉錚.論環境行政的制度實效與制度契合[J].廣西社會科學，2007，（7）.

[5]烏蘭.論政府環境行政管理職能的有效發揮[J].學術交流，2006，（9）.

[6]章劍生.現代行政法基本理論[M].法律出版社，2008：7.

[7][日]大須賀明著，林浩譯.生存權論[M].法律出版社，2001：51.

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[10]章劍生.現代行政法基本理論[M].法律出版社，2008：3.

[11]姜明安.新世紀行政法發展的走向[J].中國法學，2002，（1）.