公共服務均等化與川、甘、青結合部藏區綠色包容性發展

鐘海燕 韓琳玉 陳彥如

[摘要]公共服務均等化與綠色包容性發展之間存在密切聯系。根據川、甘、青藏區近十年的經濟發展情況，并運用主成分分析法對公共服務均等化水平進行實證分析。研究表明該區公共服務存在不均等現象，且整體水平落后其他發達地區，未達到綠色包容性發展的目標。因此，通過提出加快地區經濟高速穩定增長、強化公共服務供給體系建設、建立生態補償機制等政策建議，推進公共服務均等化，實現綠色包容性發展。

[關鍵詞]川甘青結合部藏族聚居區；公共服務均等化；綠色包容性發展

中圖分類號：F1278文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2014）06-0018-08

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目（項目編號：13YJC790221）階段性成果。

作者簡介：鐘海燕（1975-），女，四川內江人，西南民族大學經濟學院教授，經濟學博士，研究方向：區域經濟；韓琳玉（1988-），女，山西大同人，西南民族大學經濟學院碩士研究生，研究方向：政治經濟學；陳彥如（1993-），女，西南交通大學公共管理學院國際經濟與貿易專業。四川 成都610041自西部大開發以來，川甘青結合部藏族聚居區①經濟社會發展較快，居民生活質量顯著提高。隨著經濟水平的發展，藏區居民對基礎教育、醫療衛生、社會保障等公共服務的需求也在不斷提升，但是由于歷史條件和社會經濟發展滯后、自然環境等現實因素的限制，在公共服務供給方面，藏區存在著供給能力總體偏低、供給不均等和供給效率低等問題。

目前，國外學術界對公共服務及其均等化的研究主要是基于涵義與實現機制的研究。公共服務最早由德國的瓦格納（19世紀后期）提出，他認為基本公共服務是政府財政支出的重要部分。西方公共經濟學者薩繆爾森、布坎南、馬斯格雷夫等從公共物品角度解釋基本公共服務的涵義，認為基本公共服務就是“由人民建立起來的，為公民提供服務、維護集體利益，并承擔相應義務的相關活動”。[1]McMillan[2]和Tuffour（1991）、Qamar（2004）、Gunatilaka（1999）通過對基本公共服務供給導向的研究認為（農村）基本公共服務為達到帕累托最優應結合不同地區的特點，與需求導向結合；Salamon（1987）[3]從基本公共服務供給方式的角度提出應建立政府與第三部門功能互補的供給模式；Buchanan（1968）[4]、EC薩瓦斯（2002）認為可以實現基本公共服務的多元供給。

我國學術界對公共服務均等化的研究主要從范圍、供給現狀及實現途徑來進行界定。丁元竹（2008）認為“公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共服務”。[5]安體富（2007）提出“均等的內容包含兩個方面：一是居民享受公共服務的機會均等，二是居民享受公共服務的結果均等。相比之下，結果均等更重要。”[6]胡仙芝（2010）[7]提出東、中、西部以及各省市之間的基本公共服務水平是不一致的，城鄉之間公共服務的水平差距較大，是我國基本公共服務非均等性的主要表現。然而，上述研究多以全國為樣本，少數研究西部地區或民族地區，專門對藏區公共服務均等化的研究比較匱乏。李振海、任宗哲（2006）[8]對西部地區基本公共服務均等化的現狀進行了分析并提出制度設計路徑選擇。張序、方茜（2009）[9]重點分析了民族地區基本公共服務均等化程度。常亞南（2011）[10]認為主體功能區的劃分與民族地區基本公共服務存在密切的關系，應該在此基礎上推進公共服務供給。

基于上述研究，本文提出一個新的視角——綠色包容性發展的角度探討藏區公共服務均等化問題。綠色包容性發展是一種在可持續發展中實現經濟社會協調的發展模式，其核心內涵是機會平等和成果共享，它的提出和實施，將有利于緩解公共服務分配不均等現象和相關矛盾。一、藏區公共服務均等化與綠色包容性發展的理論分析（一）藏區的公共服務均等化

對于藏區的公共服務均等化，一是對藏區獨特的公共服務的理解。在藏區，生存和發展是居民的迫切需要，所以基礎教育、醫療衛生、社會救保障、道路設施是最基本的公共服務。二是對“均等化”的理解。“均等化”是相對于“不均等”而言的，正是由于公共服務中出現了不均等的現象，導致經濟發展成果無法共享，政府才會提出公共服務均等化的目標。[11]

因此，藏區的公共服務均等化包括四個方面：第一，要加強對該地區公共服務的供給，保持同中、東部較發達地區的相對均衡，差距不要擴大。第二，在地區內部要逐步實現州縣之間公共服務的均等化。第三，在眾多公共服務中，應該允許結構性不均衡，不同時期的側重點不同。在目前情況下，道路交通、基礎教育、基本醫療和社會保障是最緊要的。第四，均等化是一個過程，不是一次到位，要逐步投入和提高，實現漸進式的發展。

（二）綠色包容性發展

綠色包容性發展以包容性發展為基礎，“包容性發展”概念源于2007年亞洲開發銀行提出的“包容性增長”。包容性發展理論作為一個全新的發展理念，強調發展主體的人人有責、發展內容的全面協調、發展過程的機會均等、發展成果的利益共享[12]。綠色包容性發展是在包容性的基礎上融入綠色發展，注重生態環境的保護，旨在實現經濟、社會和環境的可持續發展，強調經濟增長過程和結果的有機統一。

（三）公共服務均等化與綠色包容性發展的關系

公共服務均等化與綠色包容性發展具有密切的聯系性。公共服務均等化追求所有地區所有人都能享受公共服務，公共服務均等化的實踐過程是實現包容性發展的重要過程。同樣，綠色包容性發展強調公平參與和經濟發展成果共享，追求經濟社會的全面、協調發展，是一種人本主義的發展理念。它為服務均等化創造良好的環境，是公共服務均等化的重要目標。因此，公共服務均等化與綠色包容性發展在價值理念上具有契合性，都注重以人為本、參與共享、公平正義。二者是相互促進、相輔相成的，即公共服務均等化能促進綠色包容性發展的實現，實現綠色包容性發展要求公共服務均等化。

目前，藏區經濟發展比較緩慢，公共服務供給處于薄弱環節，居民對于義務教育、醫療衛生、社會保障等最基本的民生需求無法得到滿足。公共服務均等化是緩和社會矛盾、縮小地區差距、實現利益合理分配、促進全面發展的必要途徑，只有滿足所有社會公眾生存和發展的基本要求，才能真正實現綠色包容性發展。實現綠色包容性發展有利于保障和改善民生，實現社會公平正義，推動經濟、政治、社會、生態等方面的共同進步。二、川、甘、青結合部藏族聚居區公共服務水平分析（一）公共服務供給現狀

川甘青結合部藏族聚居區地理位置特殊，經濟社會發展、文化風俗和自然環境等情況與全國其他省份差異很大，生存和發展是該區居民的迫切需要，基礎教育、醫療社會、道路設施是最基本的公共服務。

1道路交通情況

川、甘、青結合部藏族聚居區地處高原，自然環境惡劣，所以交通對于該區至關重要，成為公共服務供給的最大難題，表1是2007-2012年藏區8州2縣的公路里程數。

3基礎設施供給

藏區的農林牧漁總產值從2007年的13557億元增加到2012年的22087億元，增長幅度達496%；2007-2012年農村用電量從3425萬千瓦時增加到4781049萬千瓦時，增長了13倍多；農業機械總動力從2007年的34769萬千瓦增加到2012年的62354萬千瓦，增長幅度793%，從這些數據的變化可知，經濟發展的同時，與農牧民密切相關的農村供電、水利等基礎設施條件在逐年改善。

4生態環境

自然生態系統及其所提供的生態服務具有公共服務屬性。藏區8州2縣地處高原地區，自然條件惡劣，生態環境脆弱。耕地面積41352千公頃，僅占該區總面積的05%，但是隨著藏區人口增長，居民對糧食等生活必需品的需求逐年增加，出現了過度開墾、過度放牧導致生態環境惡化的現象。與此同時，藏區貧困現象嚴重，受教育水平低下，人們缺失環保意識，并且藏區生態環境保護資金缺口較大，對生態補償不到位。

（二）公共服務的外部差距

1.川、甘、青結合部藏族聚居區的經濟發展水平

提供公共服務的價值源泉是國民收入，國民收入越高，公共服務總量就越大，因此地區間經濟發展的差異是公共服務水平差異的重要原因。由于資源稟賦的差異，藏區經濟發展與中東西部及全國經濟發展存在巨大差距，導致公共服務總量不足。圖1通過統計藏區、中東西部及全國的人均GDP并計算增長率來說明地區間的經濟發展差異，從而分析公共服務水平存在的差異。

近12年以來，藏區和全國及中東西部地區一樣，國民經濟實現持續高速的增長。2001年8州2縣人均地區生產總值335358元，2012年增長到1934939元，年均增長率達15%。與全國相比較，2001年人均GDP相差496369元，2012年則相差2176825元，經濟發展水平差異明顯。縱觀12年的比較變化情況，藏區人均GDP明顯落后于西部、中部及全國人均水平，與東部相差更遠，而且地區間的差距逐年拉大。

2.用于公共服務的財政支出

公共服務的供給最終是通過財政支出的形式表現出來的，因此，地方財政能力的強弱在某種程度上決定了政府提供公共服務的能力。據統計，藏區的財政支出從2007年的1945億元增加到2012年的8419億元，說明近年來該地區的財政能力逐漸提升。

通過統計2012年藏區、中東西部及全國的教育支出、社會保障與就業支出、醫療衛生支出及一般公共服務支出并分別計算出占地方財政支出的比重（圖2）可以看出：五個地區的公共服務支出占地方財政支出的比重分別為407%、465%、504%、463%和6159%，很明顯藏區處于最低位置。首先，在教育支出方面，藏區的教育支出占地區財政支出比例最低1304%，中部最高1932%；在社會保障與就業支出，藏區所占比重1257%，與西部、中部相當，較全國水平高；藏區在醫療衛生方面的支出水平與其他地區差距不大，而在一般公共服務方面，藏區則最低1053%，全國最高249%。其次，藏區的財政支出中，教育支出所占比重最大，達到13%，而醫療衛生的支出所占比重只有45%，說明地方財政用于公共服務的支出分配不均衡，公共服務供給能力低。

（三）公共服務的內部差距

由于藏區經濟社會發展、文化風俗和自然環境等情況與全國其他省份差異很大，過于寬泛的公共服務的范圍界定不利于突研究重點，很難真實反映差異。因此，本部分以關系民生問題最為直接和基礎的教育、醫療衛生、社會保障等公共服務為樣本，綜合選取藏區10項基本公共服務指標，采用主成分分析法，利用Eviews60分別對藏區的8州2縣2008-2012年的數據進行分析與建模，計算出各州縣的公共服務水平結果進行比較和研究。

綜合上述分析得出：首先，藏區的經濟增長趨勢明顯，但仍然落后于中東西部及全國平均水平且差距越來越大。同時，用于公共服務的財政支出在逐年增加，道路交通、義務教育、醫療衛生、社會保障以及關乎農牧業生產的基礎設施方面的公共服務水平都有所提高。但是，公共服務支出占財政支出的比重在5個相比較的地區中處于最后一位。同時，生態環境的惡化拉低了藏區的公共服務總體水平。

其次，藏區內部州縣的公共服務差異比較明顯，四川省的阿壩州、甘孜州的公共服務水平相對高一些，但是相對貧困的木里縣將其整體水平拉下，甘肅省天祝縣同樣如此，青海省5個州則保持相對穩定的狀態，但水平仍舊很低，說明川、甘、青三省的公共服務不均等化問題突出。

因此，藏區公共服務總量達不到居民的需要，公共服務水平較低，與發達地區存在較大差距，沒有達到共享公平，藏區公共服務程度與綠色包容性發展的目標存在差距。三、堅持綠色包容性發展，加快實現公共服務均等化基于以上分析，目前川、甘、青結合部藏區傳統的公共服務供給存在非均等化的局面。解決的根本途徑是立足于藏區的現實條件，以優質公共服務促進綠色包容性發展，以綠色包容性發展實現公共服務均等化。

（一）加快地區經濟高速穩定增長，實現成果共享

與全國一樣，藏區內部經濟發展的垂直不平等和水平不平等都在上升。目前，藏區的區域差距較大，這種差距的擴大除了資源稟賦條件相對惡劣外，政府實行的地區不平衡發展政策所帶來的經濟機會分布差異也是重要原因。實現公共服務均等化，促進該區經濟發展是根本。實現經濟發展成果共享，要求川、甘、青三省加快經濟發展方式轉變，同時，要完善收入分配制度和社會保障體系，加快藏區保障和改善民生進程，確保基礎教育、社會保障、醫療衛生等基礎公共服務和經濟基礎設施全面惠及藏區居民，以共享式發展軌跡達到綠色包容性發展。

（二）在推進公共服務均等化過程中實現機會均等

充分認識藏區公共服務發展的階段特征，明確開展公共服務供給的層次，逐步推進公共服務均等化，促使藏區同中、東部較發達地區相對均衡，不斷縮小差距，以達到綠色包容性發展的目標。藏區屬于欠發達地區，需要當地政府立足于地區狀況，制定有針對性的公共服務均等化政策，即在眾多公共服務中，根據各類公共服務在均等化進程中所表現出來的特征，明確居民對公共服務的需求偏好，提倡公平參與，確保人們能夠平等地獲得機會。此外，該地區勞動力就業率及職工人均工資水平都低，因此，在發展過程中通過政策傾斜增加就業機會和發展機會尤為重要。

（三）強化藏區公共服務體系建設，實現協調發展

1實現公共服務均等化，構建公共服務型政府是前提。政府轉型的核心，就是在科學、合理界定政府與市場邊界的基礎上，確立以公共服務為主體的政府職能，發揮政府在公共產品供給中的主體地位和主導作用，從而為藏區現代公共服務體系的形成提供制度基礎。

2建立健全以實現公共服務均等化為目標的公共財政體制。目前，藏區的公共財政體制不完善，地方政府用于公共服務的財政支出的比重較低且支出分布不均衡。為此，政府應建立以公共服務為方向的公共財政支出體系，加大公共財政在教育文化、社會保障與就業、醫療衛生、道路交通等公共服務領域的投入，縮小藏區與發達地區間財力差距，促進公共服務均等化。

3三省合作加快構建多元化公共服務供給機制。藏區位于川、甘、青三省結合部，民族風俗、自然條件和資源稟賦等情況類似，但由于各省份的經濟發展水平不同，該區公共服務供給不足且不均等，尤其是木里縣和天祝縣作為該區最貧困縣，公共服務的需求量很大，再加上單個政府資源有限，在短期內只依靠政府的力量實現公共服務均等化目標是很難的。因此，需要川、甘、青三省根據其特殊情況建立合作伙伴關系，在綠色包容性理論的指導下建立一個規范高效、靈活運轉的多元化公共服務供給機制，有效整合社會資源，提高公共服務供給的數量和質量。

4創新發展體制機制推進藏區公共服務均等化。在整體經濟發展的大趨勢下，因發展不平衡所導致的地區間公共服務差異在短期內不可能消除，但并是不能在一定時期內縮小這種差距。目前應根據各地的實際情況，在綠色包容性發展理論的指導下建立新型公共服務供給體制機制，把創新體制和經濟發展政策結合起來，促進社會經濟和公共服務的良性循環，以保障和改善藏區民生、促進社會公平、經濟福利共享。

（四）建立生態補償機制，完善綠色包容性發展

完善綠色包容性發展，要充分挖掘和利用本地區的特色推進公共服務建設。藏區生態環境脆弱，公共服務供給要把保護生態環境放在重要位置，以達到與經濟發展的相互促進。要重視藏區的基礎條件對公共服務改善的影響，建立生態補償機制，這種補償機制的本質是要達到利益調整和補償。藏區屬于欠發達地區，且公共服務均等化具有周期長、見效慢的特點，因此需要明確生態補償的范圍和標準，通過資金補償、政策補償、實物補償等形式把生態補償機制建成一種長效機制，從而處理好生態環境保護與建設的關系、生態環境開發利用與永續發展的關系。

注釋：

①川、甘、青藏族聚居區下文簡稱藏區，屬于省際結合部藏族聚居區，區內地理鄰近、文化趨同，而行政區劃分割，具有典型的邊界經濟特征。其行政區域主要包括青海省的玉樹藏族自治州、果洛藏族自治州、海南藏族自治州、海北藏族自治州、黃南藏族自治州，四川省的阿壩藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和木里藏族自治縣，甘肅省的甘南藏族自治州和武威市天祝藏族自治縣，共計8州2縣，歷史上分別稱作康巴、安多和嘉絨藏區。

②四川統計年鑒對2008年和2010年的該指標沒有做統計，通過表2中進行說明。

③青海省2013年統計年鑒對該指標沒有統計黃南州的同仁縣、尖扎縣，數據偏小，因此增長幅度由2007到2011年計算。

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收稿日期：2014-09-11責任編輯：許瑤麗