21世紀以來中國農(nóng)民工政策的轉(zhuǎn)變與挑戰(zhàn)

周利兵

摘 要：21世紀以來，由于中國綜合國力增強，社會主流價值趨向于公平、公正價值觀，有關農(nóng)民工流動人口的社會政策有很大進步。但是，受限于農(nóng)民工群體的弱勢地位，缺乏利益表達渠道與政治參與能力，也無法與用人單位代表的資方進行有效地討價還價，實際的政策執(zhí)行效果并不理想。隨著中國農(nóng)民工流動人口群體內(nèi)部出現(xiàn)分化，相關社會政策應該積極轉(zhuǎn)變，應更多地關注農(nóng)民工群體的城市融入問題。

關鍵詞：農(nóng)民工；社會政策；公平；公正；城市融入；

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：B 論文編號：2014-0418

0 引言

21世紀以來，國家發(fā)展戰(zhàn)略重心與執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變迎來了以和諧社會建設為目標的民生事業(yè)大發(fā)展，創(chuàng)新社會建設與社會管理取得了新成效。公民主體意識與權(quán)利訴求也隨著中國市場經(jīng)濟體制的基本建立而不斷增強，整個社會更加重視公平與公正價值。農(nóng)民工群體為中國現(xiàn)代化建設做出了巨大貢獻，卻分享了極少的社會經(jīng)濟發(fā)展成果，仍舊以“二等公民”的身份往返于農(nóng)村與城市之間或徘徊在城市的邊緣。農(nóng)民工平等公民權(quán)的缺失，相關權(quán)益被侵害，處在無奈又無望的生存境地，這顯然不利于社會的和諧與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

1 21世紀以來的系列政策法規(guī)

農(nóng)民工問題是伴隨中國社會轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)，并帶有中國特色。農(nóng)民工的稱呼表明了這個群體的尷尬處境，戶籍身份是農(nóng)民，從事的是非農(nóng)領域的工作，卻像候鳥一樣往返于城鄉(xiāng)之間。蔡昉[6]認為戶籍制度已成為其他許多歧視農(nóng)民工制度的根源，這種制度得以維系的重要原因就是為經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型提供政治安全保障。政府擔心一旦放開戶籍管理，可能造成政府財政巨大壓力與社會管理難題，也會損害一部分一直享有周全保障的城市居民的利益。處在市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)民，為了增收，不得不外出務工經(jīng)商。有關人口遷移的“推拉理論”也說明，“經(jīng)濟收入的驅(qū)動力”是農(nóng)村剩余勞動力外出流動的最主要原因。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變化及社會主流價值的轉(zhuǎn)變，政府針對農(nóng)民工的政策趨勢從重于管理與控制而走向服務與引導。

從2000年下半年開始，國家的農(nóng)民工政策發(fā)生了一些積極的變化。2000年7月，勞動和社會保障部等部委與國務院發(fā)展研究中心聯(lián)合發(fā)出了《關于進一步開展農(nóng)民勞動力開發(fā)就業(yè)試點工作的通知》，提出改革城鄉(xiāng)分割體制，取消對農(nóng)民進城就業(yè)的不合理限制。

2002年11月召開的黨的十六大，提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成為和諧社會建設的應有之義，國家政策開始向“三農(nóng)”有關問題傾斜。

2003年1月，國務院發(fā)出了《關于做好農(nóng)民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》，提出了“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的政策原則，規(guī)定了6個方面的政策內(nèi)容，包括：取消針對農(nóng)民工的歧視性政策規(guī)定以及不合理收費等；解決拖欠克扣農(nóng)民工工資問題，保障農(nóng)民工權(quán)益；解決農(nóng)民工子女義務教育問題；對農(nóng)民工進行職業(yè)培訓；改善農(nóng)民工在城市的生活居住條件和工作環(huán)境；對農(nóng)民工進城務工搞好跟蹤服務。同年4月27日，國務院以375號令公布了《工傷保險條例》，從2004年1月1日起開始實施，該條例首次將農(nóng)民工納入保險范圍。當年8月開始實施《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》，在客觀上終止了對農(nóng)民工的強制收容、遣送制度。2003年10月召開的黨的十六屆三中全會作出《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，規(guī)定：“取消對農(nóng)民進城就業(yè)的限制性規(guī)定，為農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機會。逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，加強引導和管理，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度”。

2004年，中央“一號文件”首次提出“進城就業(yè)的農(nóng)村勞動力已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”，把農(nóng)民工正式列入產(chǎn)業(yè)工人隊伍，并開展了維護農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益和改善就業(yè)環(huán)境的專項工作。同年9月召開的黨的十六屆四中全會通過了《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，胡錦濤總書記在會上提出“兩個趨向”的論斷，即“縱觀一些工業(yè)化國家的發(fā)展歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向”。

2006年3月27日，國務院第5號文件《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》出臺，這是中央政府關于農(nóng)民工的第一份全面系統(tǒng)的政策文件，內(nèi)容廣泛，涉及面廣。《意見》明確指出，“農(nóng)民工問題事關中國經(jīng)濟和社會發(fā)展全局”，“解決農(nóng)民工問題是建設有中國特色社會主義的戰(zhàn)略任務”，這標志著改革開放以來農(nóng)民工政策出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)折，發(fā)展到了一個新的階段。

2007年10月召開的黨的十七大，提出實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標，強調(diào)“要加強農(nóng)業(yè)基礎地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。

剛剛召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出，“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。”在“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”的同時，“保障農(nóng)民工同工同酬”，努力促進勞動力生產(chǎn)要素的自由流動。

總的來看，21世紀以來的農(nóng)民工政策有了重大發(fā)展，政策向更利于農(nóng)民工的方向轉(zhuǎn)變。“隨著科學發(fā)展觀執(zhí)政理念的深入推進，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進，政策目標從單純的就業(yè)向就業(yè)、安居、公共服務、城市融入等綜合目標轉(zhuǎn)變[1]。”農(nóng)民工群體已享受到部分城市社會保護與支持項目，政策的進步正逐步打破中國長期以來將居民的戶籍登記地與社會福利主張權(quán)相捆綁一起的制度慣例。一系列政策法規(guī)被制定及執(zhí)行，標志中國正進入“社會政策”時代。圍繞著民生事業(yè)的逐步解決，社會建設滯后的局面正在得到改變。

2 中國農(nóng)民工政策轉(zhuǎn)變的背景與原因

2.1 國家所處歷史方位與整體發(fā)展戰(zhàn)略的改變

關信平[4]教授指出，“在經(jīng)歷了近30年‘以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展目標后，中國已經(jīng)進入了更加重視經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的時期，黨和政府已經(jīng)提出了‘科學發(fā)展觀的指導原則和‘構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略目標，并且提出了以切實保障民生為重點的社會建設目標。這些新的發(fā)展目標和原則的確立，為新時期的社會政策體系發(fā)展和制度創(chuàng)新規(guī)定了總體的方向和奠定了重要的政治基礎。”

2.1.1 以人為本的執(zhí)政理念與服務型政府建設的需要 中國政府多年來一直致力于經(jīng)濟發(fā)展，在地方政府間形成了GDP主義的政績考核評價機制，各地掀起了招商引資發(fā)展經(jīng)濟的高潮。政府只一心一意想盡辦法提高GDP增速，而忽略了政府的其他職能作用，如社會建設與社會服務職能。在GDP快速增長目標的引導下，政府機構(gòu)及人員自然親近資本力量，與資本相同謀，甚至委身資本力量，一味投資本力量所好，甚至對資本力量對勞動者的權(quán)益侵犯行為坐視不管，而把那些所謂滋事的農(nóng)民工視為“刁民”予以制裁。在資本力量十分強大的情況下，各地政府為了政績及其它各種利益，有選擇性地執(zhí)行中央政策，造成農(nóng)民工弱勢群體的權(quán)益等長期得不到應有的保護。為了吸引資本來當?shù)赝顿Y建廠，政府就以廉價勞動力及其它誘人條件作允諾，展開對資本力量的爭奪。廉價勞動力不僅僅指工資收入低，也包含著社會保障待遇的缺失。農(nóng)民工在政府和資本的合力作用下，不僅生活工作環(huán)境惡劣，而且合法權(quán)益也總被侵害。農(nóng)民工既很難通過法律渠道解決問題，也不能通過建立自身的組織力量來表達自身利益訴求與保護自身合法權(quán)益。

政府職能部門的不作為及消極行為，是與黨的以人為本執(zhí)政理念與服務型政府建設背道而馳的，是不利于政府職能轉(zhuǎn)變的。農(nóng)民工被拖欠克扣工資造成的群體性事件，農(nóng)民工工傷事故后被簡單私了而帶來的家庭返貧現(xiàn)象，農(nóng)民工被城市居民看不起而不能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦龋桥c以人為本的執(zhí)政理念相違背的，是有損于黨和國家執(zhí)政根基的。政府的根本宗旨是全心全意為人民服務，現(xiàn)在卻淪為資本力量的附庸，與民爭利、巧取豪奪。中國行政體制改革的目標即建設服務型政府，要求我們必須要以農(nóng)民工為本，想農(nóng)民工之所想，急農(nóng)民工之所急，在服務農(nóng)民工的過程中塑造新型官民關系。

2.1.2 和諧社會構(gòu)建與全面建設小康社會的需要 目前，農(nóng)民工問題已經(jīng)成為改革發(fā)展穩(wěn)定的重要因素[1]。中國商品能夠以較低地價格在對外貿(mào)易中取得比較優(yōu)勢，就得益于中國價格低廉、數(shù)量充足地農(nóng)村剩余勞動力。農(nóng)民工群體一般從事臟、苦、累、險、有毒等工作，可以說是在以損耗自己的勞動能力等身體健康代價來換取微薄的工資收入。農(nóng)民工的工作時間遠遠超出國家法定的工作時間限制，隨意加班卻不能獲取法定的加班費。長期的高強度體力勞動，嚴重創(chuàng)傷了農(nóng)民工的身心健康，卻不能得到及時、有效治療與恢復。農(nóng)民工的各項社會保障權(quán)益與公共服務權(quán)利長期被忽視，甚至被損害。農(nóng)民工被惡意拖欠及克扣工資，引發(fā)農(nóng)民工個體或群體與資方或政府的沖突，有時，釀成群體性事件。這些屢見不鮮的現(xiàn)象極大地損害并壓縮了農(nóng)民工本已狹小的利益空間，導致農(nóng)民工的生存生活境遇很差。用人單位出于自身利益考慮，往往很難主動與農(nóng)民工簽訂正規(guī)勞動合同和為農(nóng)民工繳納工傷保險。行政執(zhí)法機構(gòu)與人員為了配合招商引資、發(fā)展地方經(jīng)濟的目標，借口執(zhí)法人員太少，執(zhí)法監(jiān)管非常不力。當農(nóng)民工因為諸如工傷事故等原因權(quán)益受到侵害后，往往得不到法定補償，往往以私了完事。農(nóng)民工被如此對待，是與和諧社會建設目標背道而馳的。當農(nóng)民工努力改善生活的愿望被現(xiàn)實中各種制度幕墻碰的頭破血流、生存無望時，他們可能會被逼迫鋌而走險、魚死網(wǎng)破。

總之，農(nóng)民工的處境很不樂觀。一是基本的經(jīng)濟權(quán)利即勞動報酬權(quán)得不到公平對待，“同工不同酬”、“同工不同時”。改革開放30多年來，農(nóng)民工的工資水平并沒有隨著經(jīng)濟增長而同步提高，一直徘徊在較低的水平上。一旦考慮到通貨膨脹因素，工資的實際購買能力在相當長的時期內(nèi)呈不斷下降的趨勢。同時，農(nóng)民工的非正規(guī)就業(yè)形式，造成工資收入水平遠遠低于正規(guī)就業(yè)的城市居民。二是農(nóng)民工的政治權(quán)利與社會權(quán)利缺失。農(nóng)民工政治上的不利地位必然加深階層之間的分化與固化，不利于“橄欖形”社會結(jié)構(gòu)的形成。“‘三農(nóng)問題的實質(zhì)是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的實質(zhì)是收入問題，收入問題的實質(zhì)是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民充分就業(yè)問題。農(nóng)民外出務工經(jīng)商，不僅增加了農(nóng)民收入，而且加速了農(nóng)民非農(nóng)化進程，有利于‘三農(nóng)問題的解決[2]。”外出務工經(jīng)商所帶來的收入增長有助于縮小城鄉(xiāng)之間不斷擴大的收入差距，同時，外出務工經(jīng)商的經(jīng)歷，提升了農(nóng)民工的綜合素質(zhì)，增強了農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)的能力。建設全面小康主要的任務就是提高農(nóng)民的收入和提升農(nóng)民的生活水平，而農(nóng)民的外出務工經(jīng)商與自主創(chuàng)業(yè)，都有助于全面小康的實現(xiàn)。

2.2 公平、正義、共享價值觀所引發(fā)的對社會政策的積極要求

“隨著經(jīng)濟發(fā)展方式和人均收入水平的提高，全社會對社會公平、社會平等和人權(quán)保護的意識已大大增強，要求政府不斷加強和改善社會政策，切實保障公民的基本經(jīng)濟與社會權(quán)利，并逐步提高在基本生活、就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等方面的民生保障水平[3]。”政治參與及公民意識的提高，政務的公開、透明，這都有益于對個人權(quán)益的表達與維護。同時，公平、正義等價值追求，像陽光一樣成為社會的主流價值后，就會對整個社會的各項事務產(chǎn)生積極的反作用。這就必然要求新時期以來的社會政策更加關注改革開放中利益受損的群體，社會政策更要發(fā)揮實現(xiàn)社會公平、正義的價值目標，在對社會福利的共享中不斷推動社會的發(fā)展和進步。

從社會政策制定與實施來看，親近資本的做法不利于公平、正義、共享價值實現(xiàn)。社會政策的制定與實施都要充分體現(xiàn)社會公平的價值原則，不然，社會政策就會偏離自身的內(nèi)在價值規(guī)定，成為拉大社會貧富差距的助手。在社會公平價值觀引導下，努力實現(xiàn)政府、資方與勞動者三者之間的溝通與協(xié)商，不斷構(gòu)建政府代表農(nóng)民工權(quán)益的制度載體，提高農(nóng)民工群體在社會政策制定與實施中的話語權(quán)及行為能力。在資方利益得到保證的同時，提高對農(nóng)民工群體的利益保障水平與改善服務供給狀況。

“對于社會轉(zhuǎn)型期存在的一些問題，往往可以從其背后發(fā)現(xiàn)一些宏觀的、體制性的和帶有根本性的原因。若深入思考，就會從表面的客觀因素背后發(fā)現(xiàn)其中存在的一些主觀偏誤，即我們過去的發(fā)展理念和政策原則中某些重要價值觀的缺失，而其中最基本的就是社會公平價值觀的確實。因此，要研究和解決當前復雜的社會矛盾和社會問題，還需要從最基本的社會公平價值觀談起[4]。”當前整個社會的核心問題之一即“怎樣實現(xiàn)社會公正”的解決，需要社會政策發(fā)揮自己應有的作用。

3 當前農(nóng)民工政策面臨的重要挑戰(zhàn)

農(nóng)民工現(xiàn)象伴隨中國改革開放而出現(xiàn)，其群體內(nèi)部隨著改革開放進程發(fā)生著快速分化。這種變化必然會帶來政策調(diào)整上的挑戰(zhàn)，要求不斷提高政策的適應性。換言之，農(nóng)民工政策不單單是一種問題應對式的直線邏輯思維關系，而是一項系統(tǒng)工程。這就要求農(nóng)民工政策必須被放在中國整體的發(fā)展階段中來，與中國的發(fā)展目標、發(fā)展約束、發(fā)展方向、發(fā)展的外部環(huán)境等相協(xié)調(diào)，突出政策的系統(tǒng)性與科學性，使得農(nóng)民工問題能夠得到長遠的考慮。當前，中國農(nóng)民工政策面臨的挑戰(zhàn)有以下幾點。

3.1 農(nóng)民工群體的內(nèi)部分化與代際農(nóng)民工的不同特質(zhì)要求政策更具針對性

農(nóng)民工群體內(nèi)部經(jīng)濟收入的差距與分化。“雖然農(nóng)民工總體上主要從事本地人不愿從事的工作，不容忽視的是，在具體的工作性質(zhì)和收入水平上，農(nóng)民工內(nèi)部也有一定程度的分化。”李瑩[5]以天津平均工資水平為參照，根據(jù)被訪農(nóng)民工的工作類型和工資水平，將農(nóng)民工的收入分為3個層次，分別為：從事中高級管理工作的人員、從事初級管理工作或者具有較高技術(shù)含量崗位的農(nóng)民工、在每個公司均在最底層工作的農(nóng)民工（主要從事低技術(shù)要求的工作崗位）。這是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，不同能力素質(zhì)的勞動力自然會得到不同的工資報酬。農(nóng)民工群體的內(nèi)部收入水平分化也會造成農(nóng)民工群體內(nèi)部的未來流向分化。李瑩就指明，只有那些擁有社會關系網(wǎng)絡及收入水平較高的人才可能最終定居城市，成為城市一員。能否定居城市的關鍵因素就是農(nóng)民工個體的工資收入水平高低。只有工資收入足以維持一家人在城市的生活花銷時，才有可能乘政策的便利轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛７从^21世紀以來的農(nóng)民工政策，大多還是圍繞著農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境作出的，其目標與中國出現(xiàn)的“民工荒”現(xiàn)象不無關系，即政策目的是為了促進農(nóng)民工的遷移流動，鼓勵農(nóng)民工勞動力生產(chǎn)要素自由流動。由于外出務工所得與在當?shù)貏展に檬杖氩罹嗖粩嗫s小，部分農(nóng)民工已經(jīng)開始選擇就近就地就業(yè)。蔡昉的研究表明，中國已處于人口紅利式微和劉易斯轉(zhuǎn)折點到來的時期，人口總規(guī)模將在2030年左右達到峰值，而勞動人口將在2015年左右達到峰值，勞動力成本上升和未富先老是必須面對和解決的經(jīng)濟社會問題。李強[6]根據(jù)農(nóng)民所處的尷尬地位，即“一只腳已跨入城市的大門，另一種腳還在農(nóng)村廣闊的土地上。”把農(nóng)民工的分化區(qū)分為兩種模式，“一種是‘循環(huán)流動式分化模式，另一種是‘遷居式分化模式[7]。”第一種模式的最終目的地仍是返回家鄉(xiāng)，而第二種模式的目標卻明確為定居城市，不再返回家鄉(xiāng)。農(nóng)民工舉家遷移的方式逐漸增多，舉家遷移會帶來更多的社會問題，國家應該積極應對，解決他們的諸如住房、隨遷子女接受教育等緊迫問題，使他們可以更好的融入當?shù)厣钪腥ァ?/p>

同時，農(nóng)民工群體中的代際差異特征開始顯現(xiàn)。隨著“80后”新生代農(nóng)民工數(shù)量的增加，新生代農(nóng)民工逐漸占據(jù)多數(shù)，而他們的流動意愿與權(quán)益訴求都不同于上一代農(nóng)民工。他們是一群有著屬于自己“城市夢”的社會發(fā)展中極為活躍的群體。他們對城鎮(zhèn)的認同，要遠遠大于對農(nóng)村的認同，卻仍舊面對著雙重邊緣化的尷尬處境。李瑩指出，新生代農(nóng)民工就是面對經(jīng)濟周期波動，失業(yè)期間，也不愿意返回農(nóng)村。他們已缺乏耕作經(jīng)驗，也沒有打算再返回農(nóng)村。他們外出不只是為了打工賺錢，更重要的是為了改變生活，向往城市生活[9]。針對新生代農(nóng)民工的要求，國家應該積極探索戶籍制度改革的方式方法，解決新生代農(nóng)民工戶籍身份轉(zhuǎn)變的制度性限制，并使新生代農(nóng)民工獲得附著于戶籍身份上的福利保障與各項服務。

“由于任何政策都是一種事后的調(diào)節(jié)，農(nóng)民工群體的分化要求政策及時進行調(diào)適，能涵蓋其就業(yè)、維權(quán)、居住、子女教育、醫(yī)療和社會保障等不同層次，解決農(nóng)民工的多維度需求[1]。”總之，有關農(nóng)民工的社會政策除了關注他們務工的就業(yè)環(huán)境與收入待遇等相關權(quán)益，還要積極應對農(nóng)民工群體的新需求，社會政策的重點向流入地社區(qū)融入轉(zhuǎn)變。“適應中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，中國未來農(nóng)民工政策的重點應從為進城務工的農(nóng)民創(chuàng)造公平、寬松環(huán)境逐步轉(zhuǎn)向促進農(nóng)民工向工人階級和城市市民的徹底轉(zhuǎn)化[8]。”

3.2 社會政策文本與實踐效果間的斷裂

“一些調(diào)整好的利好的社會政策并沒有產(chǎn)生如決策者所預料的那么好的效果，即使一些推進公平化的社會政策也并沒有得到真正的落實，造成農(nóng)民工實際能享受到的機會和權(quán)利，存在著政策文本規(guī)定與實踐之間的嚴重錯位：不少規(guī)定停留在文本上，根本無法執(zhí)行，與此同時，還催生出不少規(guī)避行為和做法，抵消了社會政策的效力[8]。”如新修改的《勞動合同法》，由于缺乏有效監(jiān)督管理，實際的勞動合同簽訂率很低，大多數(shù)勞動者并沒有與用人單位簽訂合法有效的勞動合同。技能培訓政策也由于培訓機制的缺陷與資源的缺乏被大打折扣，組織培訓的主體不明確，相關部門間的相互推諉，不僅實際參與培訓的流動人口占比很小，而且還出現(xiàn)了借培訓收費的情況。一些部門為了完成任務，培訓的內(nèi)容與就業(yè)的需求脫節(jié)。國家政策一直指導各級政府解決農(nóng)民工隨遷子女義務教育問題，但受限于中國教育經(jīng)費體制的障礙，實際中卻變相收取“贊助費”，人為設置各種門檻，侵害了隨遷子女的義務教育權(quán)利。《工傷保險條例》雖然已經(jīng)頒布實施，但參保率一直不高，仍有很多需要被保障的群體沒有得到合法保護。一旦出了事故，大多私了完事。“中央許多好的政策之所以難以落實，在很大程度上不是建立在促進新生代農(nóng)民工城市化和城市融入的基礎上，而僅僅是因為仍將新生代農(nóng)民工作為城市的臨時人口來看待，這樣的政策不可能有穩(wěn)定的效力基礎[9]。”總之，現(xiàn)有的社會政策不足以破除城鄉(xiāng)二元體制和“各自為政”的地方行政管理體制，農(nóng)民工也缺乏組織依托，各種政策涉及主體在相互力量角逐中，往往以侵犯農(nóng)民工弱勢群體的權(quán)益為利益平衡點而實現(xiàn)各方共存。

4 中國農(nóng)民工政策的未來趨向與發(fā)展展望

農(nóng)民工已經(jīng)是中國工人階級的重要組成部分，這就在法律的意義上規(guī)定了農(nóng)民工領導階級的地位。但是，農(nóng)民工要想真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窕驙幦～@得平等國民待遇，還需要一個長期的角力博弈過程。中國的中央集權(quán)機制與農(nóng)民工的弱勢地位就決定了政府政策在促成這一目標實現(xiàn)中的關鍵意義。

4.1 進一步加強職業(yè)技術(shù)教育和技能培訓，促進農(nóng)民工素質(zhì)提升與向上社會流動

各種調(diào)查均表明，農(nóng)民工群體仍以初中及以下文化程度占多數(shù)，這就很難適應現(xiàn)代“文憑社會”，以進入首屬勞動力市場進行就業(yè)。所以，政府及相關部門要加大對農(nóng)民工的機能培訓，創(chuàng)新各種適應農(nóng)民工需要的培訓模式。同時，國家有關部門應積極建立可以有效證明農(nóng)民工技能水平的資格機制，使農(nóng)民工可以憑借自己的資格證明選擇自己喜歡的工作崗位。“實踐證明，目前的五級職業(yè)技術(shù)證書制度是基本無效的。歷史也證明，八級分層的技術(shù)標準是明確、清晰的，考核的標準是準確的、可操作的[7]。”只有重視了農(nóng)民工龐大群體的技術(shù)地位意義，針對農(nóng)民工的教育培訓才有最終的落腳點。

4.2 擴大財政支出，努力實現(xiàn)農(nóng)民工基本公共服務均等化，逐步解決農(nóng)民工的安居問題

流入地政府在制定本地經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃時，要將農(nóng)民工對公共服務的需求包括在內(nèi)，將農(nóng)民工的就業(yè)服務、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化消費、技能培訓等與城市居民同等看待。通過財政持續(xù)投入的方式，加大對城市基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)介紹服務等各方面的投資，使農(nóng)民工也能夠分享城市文明的成果。農(nóng)民工只有“安居”了，才能“樂業(yè)”。因此，政府要考慮針對農(nóng)民工的住房政策，實現(xiàn)農(nóng)民工同城市居民一樣的住房權(quán)利。中國的社會政策并不是沒有改善，但是，卻不足以從整個國家的城市化進城出發(fā)，為農(nóng)民工的城市融入提高最基本的公平機會。這些情況的進一步改善，仍舊離不開政府的主導和主體責任。

21世紀以來一系列有關維護農(nóng)民工權(quán)益的政策法規(guī)，一定程度上提高了農(nóng)民收入，縮小了城鄉(xiāng)收入差距，保護了農(nóng)民工群體的權(quán)益。不過，也要理性地看到，有關農(nóng)民工平等國民待遇的實現(xiàn)還任重道遠。但是，當系列保護農(nóng)民工群體的法規(guī)政策出臺時，似乎看到了農(nóng)民工群體的美好未來，然而，關于政策執(zhí)行效果的檢查發(fā)現(xiàn)，國家改善農(nóng)民工地位的政策并沒有達到預期效果[10]。

參考文獻

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