論農村土地承包經營權流轉

楊全坤

[摘要]土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，也是推動農業經營規?；?、集約化、現代化的重要手段。本文試著在總結農村土地流轉經驗教訓的基礎上，結合當前形勢和現行法律法規，對進一步規范土地承包經營權流轉作一些較為膚淺的探討。

[關鍵詞]農村；土地；經營權；流轉

[中圖分類號]F323.2[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）29-0175-02

黨的十八屆三中全會提出：“加快構建新型農業經營體系”，“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。如何貫徹落實中央精神，促進土地流轉，推進規模經營，是目前擺在我們面前的重要研究課題。

1農村土地使用制度的變革

新中國成立后，農村土地使用制度發生了四次變革：①1949—1952年的土地改革運動廢除了封建土地所有制，實現了“耕者有其田”，建立了個體農民所有制。②1952—1956年的合作化運動把農民土地私有制變成了合作性質的勞動群眾集體所有制。1958年的人民公社化運動又逐漸將土地合作社所有制變為“三級所有，隊為基礎”制度。在這一階段，農民逐步失去了對土地的各項權利，集體獲得了對土地的所有權，并實行集體勞動和統一經營。③十一屆三中全會后，實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，將土地的承包經營權下放給農戶，而保留集體對土地的所有權。農戶分攤原來由集體承擔的糧食征購任務、農業稅、鄉統籌和村提留。從根本上解決了我國農業生產中長期存在的按勞分配的難題，大大提高了農民的生產積極性，從而使家庭承包責任制成為農業生產的基本經營方式，成為黨在農村的一項基本經濟制度。④2003年3月1日《農村土地承包法》的頒布實施，是對黨的農村土地承包政策的法制化，是對黨在新時期農村土地承包政策的歸納和總結，是對黨的農村土地承包政策的進一步鞏固、完善和發展。一方面確認了土地承包者的市場主體地位和家庭承包經營的法律地位；另一方面規范了承包當事人的行為，從而保證土地承包和土地承包經營權流轉規范有序地進行，促進農業和農村經濟發展。

2土地承包經營權流轉的現狀

2.1規模擴大，速度加快

近年來，在各種因素的作用下，土地承包經營權流轉的速度和規模逐步擴大。如截至2013年10月，皖北縣級市界首土地流轉總面積40.8萬畝，占耕地總面積的70.2%。

2.2流轉形式多樣

一是轉包，即家庭勞力不足，暫時無力經營但又不愿放棄承包土地的農戶，將承包期內的部分或全部土地的使用權以一定條件轉給他人從事農業經營。這是當前農村最為廣泛的一種土地流轉方式。二是租賃。農戶將自己的土地出租給本集體經濟組織成員以外的他人經營。這種方式不改變承包方與發包方的權利和義務關系，承租人只向承包方交納租金。三是置換。農戶之間進行土地互換，實現連片規模經營。四是聯合經營、土地入股等其他方式。

2.3流轉主體多元化

目前，除農戶外，一些專業戶擴大經營規模，新的專業戶不斷涌現。同時農業產業化龍頭企業、家庭農場、農民專業合作社、科研機構以及科技推廣人員等也加入到土地流轉隊伍，租賃農戶承包地，發展專業化、規?；霓r業生產。

2.4流轉的有償性

土地承包權的流轉基本上是有償的。租金多以每年每畝一定數量的小麥或稻谷，按當年市場價折合人民幣兌付給出租承包地的農戶。如皖北地區每畝1000元左右。

3土地承包經營權流轉存在的問題

3.1土地經營權流轉程序不規范

目前，土地經營權流轉主要以轉包為主，當事雙方很少向發包的村委會或村小組登記備案。流轉雙方的權利和義務關系不明確。這將給今后的土地調整、合同變更、承包底冊管理、糾紛調處等工作增加難度。

3.2流轉市場發育遲緩

1982—2014年，中央下發了16個關于“三農”問題的一號文件，盡管中央對農村土地的基本政策是穩定的、明確的，但在具體執行中，一些地方引導乏力，服務缺失。另外，由于農戶的承包地塊分散，好壞參差不齊，難以統一中介流轉，制約了農村土地經營權流轉市場的發育。

3.3租賃時間過短

土地是農民的命根子，除擔負產出農產品的經濟功能外，還擔負著農民生活的社會保障功能。一些農戶不愿將所承包地的經營使用權長期地轉讓出去，害怕失掉飯碗。因此，大部分租賃合同期限在5年以下，造成對土地的掠奪經營，降低耕地的利用率。

3.4流轉糾紛時有發生

產生糾紛的原因：一是發包人主體資格混亂。既有村委會，也有村民小組。二是流轉合同內容不明確、不完善，條款缺失，權責不清。三是仲裁機構滯后。對這些問題如不加以規范和解決，將引發諸多矛盾，影響農村社會穩定和發展。

4完善土地承包經營權流轉的對策和建議

4.1加大宣傳力度，營造良好的社會氛圍

土地流轉是農村發展的客觀要求。合理、規范的土地流轉可以從根本上解決農村人口變化引發的人地矛盾，也是實現農村土地適度規模經營的有效途徑。要采取送法下鄉等群眾喜聞樂見的形式，大力宣傳土地流轉的原則、程序和重要意義，提高廣大干群的政策意識和法律意識，為建設社會主義新農村創造條件。

4.2建章立法，規范運作

針對農村土地承包經營權流轉尚處于自發階段的現狀，建議盡快修改《土地管理法》、《土地承包法》，明確界定發包方主體和農民的土地權利。例如，哪些土地由村集體發包，哪些由村民小組發包，農民有哪些處分權等。及時制定有關指導和規范土地流轉的配套措施，明確土地承包經營權流轉的操作程序，構建適應市場及農村實際的土地承包經營權流轉法律體系。

4.3培育流轉市場，發揮基層和中介組織的作用

由于自發性流轉加大了交易和履約成本。同時，流轉雙方達成土地流轉協議后，也不可避免地出現某些農戶由于喪失非農就業機會、農產品價格上漲、土地租賃價格上漲等種種原因而悔約，給受讓方造成損失。對受讓方來說，也可能因資金不足、管理不善等原因而拖欠租金，給農戶帶來損失等。因此要充分發揮鄉村等基層組織在土地承包經營權流轉中的引導、組織、監督作用，成立流轉中介服務組織，促進流轉市場的發育完善，降低交易風險。

4.4加強引導，優化服務

土地問題是農業和農村工作的核心，是農村穩定的基礎。各級黨委和政府要積極做好土地流轉法律、政策服務工作，及時辦理合同變更、解除手續，建立土地經營權流轉機制，促進土地適度規模經營和集約經營。并按照“自愿、有償、依法”的原則，建立一套科學、合理、規范的操作程序和制度，從而有效避免土地流轉矛盾糾紛，推動土地流轉健康發展。

4.5建立流轉糾紛調處長效機制

要研究完善流轉雙方的法律地位和利益關系，建立有效的流轉糾紛調處機制。尤其要根據建設社會主義新農村的要求，從穩定、規范、維權、發展的原則出發，建立既方便群眾、又能快速調處流轉糾紛的新機制，在基層最接近農村、農民的地方設立仲裁機構，有效化解各種矛盾，進一步穩定和完善農村土地承包關系，保障農民合法權益，促進農村社會和諧發展。

參考文獻：

劉堅.《農村土地承包法》培訓講義[M].北京：中國農業出版社，2002.