淺談農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關問題及思考

楊淑香

[摘要]眾所周知，農(nóng)業(yè)是我國第一產(chǎn)業(yè)。特別是在面對中國深化改革的今天，解決農(nóng)業(yè)問題更是重點問題。而土地問題的解決關乎著農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本，土地問題是解決“三農(nóng)”問題的重中之重。現(xiàn)階段，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題是關乎我國深化改革，解決農(nóng)村土地問題的理想選擇。但是其中仍然存在較多的問題，如土地去向、過程監(jiān)管、相關政策、價格、農(nóng)民權利保護等，這些問題關系到進一步深化農(nóng)村改革，是解決“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)全面建設小康社會、建設中國特色社會主義必須解決的重要課題。本文將淺談現(xiàn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題中存在的問題并談談自己的理解和思考。

[關鍵詞]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；問題；解決辦法

[中圖分類號]F323.211[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）29-0168-03

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的一個過程。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉(zhuǎn)的方法，可以開展規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其實指的是土地使用權流轉(zhuǎn)，土地使用權流轉(zhuǎn)的含義，是指擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權（使用權）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權，轉(zhuǎn)讓使用權。

1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)

1.1城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要

隨著中國特色社會主義建設的腳步的加快，城市化的速度不斷加快，但是之前城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展嚴重阻礙了農(nóng)村的發(fā)展。隨著不斷地發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟出現(xiàn)新的動向。同時，為了順應經(jīng)濟的發(fā)展形勢和城市規(guī)劃的需要，土地的需求和經(jīng)營權的變動就必然會發(fā)生。所以，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也是為了順應城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。

1.2家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的弊端日益的顯現(xiàn)

從1978年開始實行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在我國的農(nóng)村土地政策中是具有跨時代意義的一筆。經(jīng)過30多年的實踐證明，它對我國農(nóng)業(yè)問題的解決是具有重大意義的，調(diào)動了廣大勞動人民的生產(chǎn)積極性，促使了我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的大幅增長，解決了溫飽問題。但是，隨著時間的推移和經(jīng)濟局勢的發(fā)展，其弊端也日益顯現(xiàn)。首先，其不利于集約化發(fā)展和機械化生產(chǎn)。因為土地被分給了各家，所以相對分散，無法實現(xiàn)大規(guī)模化集約生產(chǎn)。同時生產(chǎn)方式依然較粗放，無法實現(xiàn)大規(guī)模機械化生產(chǎn)，不像西方的大農(nóng)場，這樣反而抑制了農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和生產(chǎn)力水平也難以進一步提升；其次，粗放的生產(chǎn)也不利于生態(tài)環(huán)境的保護。在農(nóng)村以前的生產(chǎn)模式下，多采取粗放式，生產(chǎn)工具相對落后，并且還大量使用化肥農(nóng)藥等，使得農(nóng)業(yè)污染成為了一個難以解決的問題，同時使得土壤質(zhì)量下降，生產(chǎn)力大大降低。還存在砍伐森林、圍湖造田、濕地破壞等問題，對生態(tài)平衡造成了巨大的危害，導致自然災害頻發(fā)，對我國糧食安全也造成了較大壓力；最后，不利于我國在國際中的競爭。我國在加入世貿(mào)組織之后，對我國的農(nóng)業(yè)帶來了來巨大的挑戰(zhàn)。與西方的農(nóng)業(yè)相比，我們的生產(chǎn)模式較粗放，不能實現(xiàn)集約化生產(chǎn)，難以實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，使得資源不能得到最優(yōu)化配置，并且也使得新技術難以快速大規(guī)模推廣，生產(chǎn)效率低下，難以走出國門，多是為了滿足自己的需要，商品率低下，難以和西方的農(nóng)業(yè)大國進行競爭。

1.3大量農(nóng)村勞動力外出務工，大量土地荒置

受限于農(nóng)村的資源、機會等大量的農(nóng)村勞動力覺得在農(nóng)村很難得到發(fā)展，所以大量青壯年農(nóng)村勞動力選擇外出務工，而留在農(nóng)村的多是老人和孩子，所以能進行勞動生產(chǎn)的勞動力少，土地出現(xiàn)了大量的荒置，耕種土地的價值不能得到優(yōu)化利用。所以，土地流轉(zhuǎn)應運而生，這樣提高了土地的利用率，也從側(cè)面提高了農(nóng)村居民的收入。

1.4經(jīng)濟利益的驅(qū)使

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地的價值逐漸被人們所重視，土地被譽為財富之母。土地的價值被商人和政府同時重視了起來，各方從自己的利益出發(fā)，將土地集中利用，這實際上在事實上推動了土地流轉(zhuǎn)，并且隨著相關政策的出臺必將得到進一步的深化和發(fā)展。

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

根據(jù)十七屆三中全會的精神，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作、托管等形式進行土地承包權的流轉(zhuǎn)。

雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)出現(xiàn)，并且得到了相關部門的重視，有一系列的配套措施和政策的出臺，也保證了土地流轉(zhuǎn)的相對順利進行。但是我們還要清晰的認識到，由于剛起步不久，還有許多的問題有待解決。

2.1也是最受重視的方面，就是農(nóng)民權利的保護問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多是政府干涉的強制行為，這就很有可能傷害廣大農(nóng)民的利益。在這種類型的土地流轉(zhuǎn)關系中，政府是土地的發(fā)包方，一些基層干部因為利益關系和政績，隨意的操作土地流轉(zhuǎn)，使得廣大農(nóng)民的利益受到了長期的嚴重破壞，而農(nóng)民自己也許毫不知情，而去配合“政府工作”。這不僅損害了廣大農(nóng)民的利益，而且也催化了腐敗的滋生。

2.2土地流轉(zhuǎn)的用途問題

按照中央的農(nóng)村土地管理制度，土地流轉(zhuǎn)也要堅持守住18億畝的紅線，確保基本農(nóng)田數(shù)量不減少、用途不能改變。同時不改變土地集體所有制性質(zhì)，不損害農(nóng)民權利。但是在實際的操作中，一些地方政府為了業(yè)績和利益，常常利用權力以集體的名義將土地承包給開發(fā)商，而不征求農(nóng)民們的同意。加之后期監(jiān)管不嚴，開發(fā)商擅自改變土地用途，用作商業(yè)用途，改變了土地的農(nóng)業(yè)用途。

2.3農(nóng)民的想法得不到重視

國家要發(fā)展，社會要進步，總是要有帶頭人，而政府就充當了這個角色。然而，每個人都有自己的想法，難免出現(xiàn)不一致的群眾呼聲，政府在制定以及實施決策時不可能顧全每一個人的意見。另外，在農(nóng)村這一特定地域，一方面，由于農(nóng)民自身水平限制，提出的意見及建議也許不盡合理；另一方面，村官一般偏向由年紀較輕的人來擔任，年輕氣盛的村官容易偏向于自己的想法，有時不能切身了解農(nóng)民的生活，由此忽視了農(nóng)民的言行，從而使農(nóng)民安全感降低。所以流轉(zhuǎn)過程中爆發(fā)的一些農(nóng)民的暴動等必須引起重視。

2.4農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價格問題

土地流轉(zhuǎn)的收益應該歸農(nóng)戶自己所有。但是在現(xiàn)實的過程中，特別是有政府參與的較大型的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)時，情況往往沒有那么簡單。并且受到各種因素的影響，土地價格也沒有統(tǒng)一的定論，所以至今農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)的價格一直沒有定論。而這又緊密關系到農(nóng)戶的切身權利，要是其中的價格問題出現(xiàn)分歧，勢必對土地流轉(zhuǎn)的順利進行造成影響。

2.5土地流轉(zhuǎn)范圍較小

目前，大部分土地流轉(zhuǎn)仍然局限于村民內(nèi)部和相鄰的村之間，相對來說規(guī)模也還不是很大，跨鄉(xiāng)、跨縣、跨行業(yè)流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)給龍頭企業(yè)的趨勢才剛剛顯現(xiàn)，特別是在離城市遠的一些農(nóng)村。迄今為止，農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、非農(nóng)企業(yè)參與吸納流轉(zhuǎn)土地占流轉(zhuǎn)土地總面積的比例還很低。也就是說，土地的利用率還是比較低，土地的統(tǒng)一集約化還有很長的路要走。

2.6非農(nóng)就業(yè)機會有限，流轉(zhuǎn)后農(nóng)民保障還存在問題

實行土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的剩余勞動力就業(yè)受限，由此無法創(chuàng)造額外收入，也在一定程度上致使農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)興趣不大。而且，現(xiàn)行的免征農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)補貼增加，使得農(nóng)民就算不種地也能得到相當收入，土地對于農(nóng)民是一種保障，有些人寧愿荒置也不拿出來流轉(zhuǎn)。

2.7相關政策和法律還有待完善

傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換和抵押這六種基本方式，無論哪一種，都需要通過法律程序來實現(xiàn)使用權的過渡，但是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序現(xiàn)在還不規(guī)范，極大地阻礙了土地流轉(zhuǎn)；另外，《物權法》和《農(nóng)村土地承包法》造成農(nóng)村集體土地所有權的虛置，所以，農(nóng)民集體土地所有權的權能受限，缺位的制度安排使土地流轉(zhuǎn)處于低效率的狀態(tài)，現(xiàn)有法律制度不完善極大地制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。所以，相關政策和法律還有待完善。

3關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的解決辦法的思考

既然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢所趨，那么就要想辦法解決其中阻礙其發(fā)展的問題。

3.1完善相關政策制度和法律規(guī)范

可以看出，以上的好多問題都是源于政策的不完善，以及法律的缺失，使得農(nóng)民的權利得不到好的保護。我國應該從我國實際出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關法律進行擴充。同時出臺相關配套政策，規(guī)范政府的行為。填補這其中存在的法律空子和政策的缺位，在發(fā)展經(jīng)濟的同時最大化的照顧好廣大農(nóng)民的權利。

3.2嚴格控制土地流轉(zhuǎn)的用途

必須堅持我國的中央農(nóng)村土地管理制度，堅守18億畝的紅線，堅持嚴格耕地保護制度。嚴格管理土地去向，按照產(chǎn)權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理原則，堅守土地性質(zhì)不變更。

3.3塑造新時代知識型農(nóng)民，提高農(nóng)民的話語權

隨著時代和經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)也要發(fā)展。而這其中，農(nóng)民的素質(zhì)就起到了決定性作用。只有加強農(nóng)民的科學文化教育，這樣才能提高農(nóng)民在有關問題中的話語權。農(nóng)民的想法才能得到重視。并且現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨向于機械化，科技含量提高，這就要求農(nóng)民自身具備相關知識，而大規(guī)模機械化的實施要求土地流轉(zhuǎn)，這要求農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，接受新概念和新的耕作方式。

3.4根據(jù)各地實情，科學制定土地流轉(zhuǎn)價格

土地價格和農(nóng)民的利益緊密相關。土地的價格主要取決于供求兩個方面。其中，與供給有關的因素是地理位置、土地用途、土壤條件等，而與需求有關的是經(jīng)濟的周期性、地價政策、城市規(guī)劃等。只有將各個方面的因素做一個統(tǒng)一的規(guī)劃和思考，才能做出一個科學的定價。

3.5地方積極引導土地的規(guī)模化經(jīng)營

在一些較偏遠的地方，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小。政府要是積極引導，土地規(guī)模經(jīng)營可以有效地整合農(nóng)村閑置生產(chǎn)因素，提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和持續(xù)發(fā)展能力。加強土地規(guī)模化經(jīng)營，才能加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，推廣先進技術和標準化生產(chǎn)，加速農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。

3.6加強農(nóng)村社會保障的建設，解除廣大農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂首先，建立健全多層次的農(nóng)村社會保障體系。就當前來看，農(nóng)村的“低保”和農(nóng)村合作醫(yī)療存在受益范圍小、標準有限、保障低的問題。這種情形下，農(nóng)戶沒有安全感。所以必須建立多層次的社會救助、社會福利和社會保險等保障體系。保障土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民的生活。然后也可以嘗試設立專門機構處理農(nóng)民相關問題。在鼓勵農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的同時，承諾及時、合理地解決過程中出現(xiàn)的一系列問題對農(nóng)民的選擇至關重要，這就要求政府設立專門機構來處理和應對。

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