發(fā)展視野下上海房產(chǎn)稅改革的優(yōu)化路徑

華偉　鞏騰

[摘 要]上海房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)已運(yùn)行3年有余，取得了先行先試的改革示范效應(yīng)，但房產(chǎn)稅在稅收籌集功能和市場調(diào)節(jié)功能上發(fā)揮作用并不顯著，其原因主要在于房產(chǎn)稅稅制要素設(shè)計(jì)不合理、房產(chǎn)稅功能定位有偏差。由此提出進(jìn)一步改革的優(yōu)化路徑：完善稅收結(jié)構(gòu)，均衡稅負(fù)分布，穩(wěn)定和優(yōu)化房地產(chǎn)稅負(fù)；合理設(shè)計(jì)房產(chǎn)稅稅制基本要素，實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅向存量房的逐步過渡；清理不必要的收費(fèi)項(xiàng)目，打包征收、立稅清費(fèi)；培育房產(chǎn)稅，完善地方稅體系，降低政府對(duì)土地出讓金的依賴。通過以上改革，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)收稅體系的整合和房地產(chǎn)稅制的重塑，為上海房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康運(yùn)行提供稅收制度保障。

[關(guān)鍵詞]發(fā)展視野；房產(chǎn)稅改革；優(yōu)化路徑

[中圖分類號(hào)]F812.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2014）27-0111-04

1 上海房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的效果描述及評(píng)析

1.1 上海房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的效果描述

上海自2011年1月正式啟動(dòng)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，至今已3年有余。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)在稅收籌集功能和市場調(diào)節(jié)功能上發(fā)揮作用并不顯著。

在稅收籌集方面，2011年上海市征收房產(chǎn)稅73.66億元，同比增加18.2%；房產(chǎn)稅在地方稅收的占比為2.3%；2012年共征得房產(chǎn)稅92.56億元，同比增加25.6%，房產(chǎn)稅占地方稅收的2.7%；2013年實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅收入93.05億元，同比增加0.5%，房產(chǎn)稅占地方稅收2.5%。從以上數(shù)據(jù)分析中可以看出，改革試點(diǎn)以來上海房產(chǎn)稅收入并未大幅上升，其在地方稅收中的比重依然過低，在增加上海市財(cái)政收入上收效甚微。

在房地產(chǎn)市場調(diào)控方面，房產(chǎn)稅的開征并未對(duì)上海市房價(jià)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。從圖1中可見，2011年1月至2012年1月，其間房價(jià)漲幅整體有所收窄，2011年第四季度出現(xiàn)房價(jià)環(huán)比下降的趨勢，而之后卻調(diào)整向上，且2013年價(jià)格漲幅明顯。由此可以說明，房產(chǎn)稅的開征初期影響了人們購房的心理預(yù)期，在其他相關(guān)調(diào)控政策的配合下，一定程度上對(duì)房價(jià)產(chǎn)生了抑制作用。但長期來說，房產(chǎn)稅并不能起到明顯降低房價(jià)的作用，房產(chǎn)稅對(duì)樓市的調(diào)控并未取得很好的效果。

1.2 上海房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的效果評(píng)析

由上節(jié)房產(chǎn)稅試點(diǎn)效果描述可知，上海的房產(chǎn)稅試點(diǎn)初期對(duì)房地產(chǎn)市場造成了一定的影響，房價(jià)曾出現(xiàn)短時(shí)間的輕微下降，這主要是由于房產(chǎn)稅的征收對(duì)購房者的心理預(yù)期產(chǎn)生一定的影響，但長遠(yuǎn)來看房產(chǎn)稅并不能抑制房價(jià)上漲。在財(cái)政收入方面，上海試點(diǎn)征收的房產(chǎn)稅對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)力度仍非常小。其原因主要有以下幾個(gè)方面：

1.2.1 房產(chǎn)稅稅制要素設(shè)計(jì)不合理

（1）試點(diǎn)方案中稅率為0.4%和0.6%兩檔差別稅率。若應(yīng)稅住房每平方米市場交易價(jià)格低于本市上年度新建商品住房平均銷售價(jià)格2倍（含2倍）的，稅率暫減為0.4%，否則按0.6%征收。而國際上房產(chǎn)稅稅率基本在l%左右。在房產(chǎn)稅起步階段，這兩檔較低稅率具有一定的合理性，可以培養(yǎng)納稅人意識(shí)，提高納稅遵從水平，減少改革阻力。如果稅率過高，考慮到綜合的土地產(chǎn)出，可能會(huì)使地方的總體收入受到影響。但是隨著改革的推進(jìn)，這兩檔稅率顯然過低，對(duì)達(dá)到改革目標(biāo)、增加地方財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配等產(chǎn)生不利影響。

（2）計(jì)稅依據(jù)不合理。試點(diǎn)方案是按應(yīng)稅住房的市場交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)的，這與試點(diǎn)初期房地產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)設(shè)施不到位以及房產(chǎn)稅稅收征管水平有限有關(guān)。房產(chǎn)稅作為一種財(cái)產(chǎn)稅，應(yīng)該以定期的評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，如此一來才能正確地反應(yīng)房地產(chǎn)的價(jià)值變化情況，體現(xiàn)房產(chǎn)稅的受益性和量能負(fù)擔(dān)原則。而以交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，使房產(chǎn)稅有“住房消費(fèi)特別稅”的錯(cuò)誤導(dǎo)向，不能正確反映房產(chǎn)稅的政策導(dǎo)向和調(diào)控功能。在房產(chǎn)稅的下一步改革中，應(yīng)加強(qiáng)房地產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)和評(píng)估配套系統(tǒng)的建設(shè)，為房產(chǎn)稅的健全完善提供技術(shù)支持和保障。

（3）征收過程重增量輕存量。這在改革起步階段具有一定的合理性，因?yàn)槿舭汛媪糠恳布{入課稅范圍，會(huì)造成稅收的“縱向不公平”，原來沒有收，現(xiàn)在卻收了，帶來了試點(diǎn)推進(jìn)的壓力，違反了“先易后難，先增后存”的改革原則。但是根據(jù)房產(chǎn)稅是受益稅的原理，不論增量房還是存量房，都因政府公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的改善得到價(jià)值提升，都應(yīng)為政府的公共投入“買單”，否則會(huì)造成同房不同稅的“橫向不公平”。另外，上海已經(jīng)進(jìn)入后城市化階段，城市化水平趨于穩(wěn)定，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化、金融化方向邁進(jìn)，增量房趨于減少，只對(duì)增量房征房產(chǎn)稅也不符合上海城市化發(fā)展趨勢和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換步伐。

1.2.2 房產(chǎn)稅功能定位有偏差

由于2008年全球金融危機(jī)后，中央政府啟動(dòng)“4萬億投資、10萬億貸款”的刺激性政策，使房價(jià)在2009—2010年一飛沖天，中央政府對(duì)樓市的“限購”、“限貸”行政性調(diào)控手段引起各方爭議而且效果不彰，在此背景下，中央在上海和重慶兩地進(jìn)行房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，以期利用房產(chǎn)稅這一市場化調(diào)控手段取得階段性成果。但是，房產(chǎn)稅作為房地產(chǎn)稅收體系中的單一稅種，自身調(diào)控能力有限，若將其定位為打壓房價(jià)、調(diào)控房地產(chǎn)市場的“利器”，顯然有失偏頗。房產(chǎn)稅只有通過與土地、信貸等其他調(diào)控政策的協(xié)調(diào)配合，才能發(fā)揮其政策導(dǎo)向功能和調(diào)節(jié)功能，單兵突進(jìn)不可取。

房產(chǎn)稅主要的和基本的功能應(yīng)該定位于為地方政府廣開稅源，增加地方財(cái)政收入。在不影響房地產(chǎn)綜合產(chǎn)出的前提下，通過一系列的改革和過渡，逐步降低地方政府對(duì)土地出讓金的嚴(yán)重依賴，使土地財(cái)政中預(yù)算內(nèi)的稅收比重增加，預(yù)算外的租費(fèi)比例下降，優(yōu)化和完善地方土地財(cái)政，使土地財(cái)政更加可持續(xù)，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。只有正確地定位房產(chǎn)稅的基本功能，才能發(fā)揮房產(chǎn)稅合理調(diào)節(jié)居民收入分配，正確引導(dǎo)住房消費(fèi)，有效配置房地產(chǎn)資源的其他派生功能。

2 上海房產(chǎn)稅進(jìn)一步改革的優(yōu)化路徑

房產(chǎn)稅改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及方方面面的條件約束和條條塊塊的利益樊籬。在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)單獨(dú)引進(jìn)一項(xiàng)新稅種而不對(duì)現(xiàn)行相關(guān)的稅費(fèi)體系和制度進(jìn)行改革，房產(chǎn)稅改革是難以成功的。因此，筆者認(rèn)為上海房產(chǎn)稅的下一步改革應(yīng)構(gòu)建以房產(chǎn)稅為核心的房地產(chǎn)稅費(fèi)體系，明確改革的路線圖和時(shí)間表，分步驟、分階段實(shí)施，先增量后存量，先易后難，穩(wěn)步實(shí)施，循序漸進(jìn)，逐步到位。優(yōu)化房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)，均衡房地產(chǎn)稅負(fù)在開發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有各環(huán)節(jié)的分布；合理設(shè)計(jì)房產(chǎn)稅稅制基本要素，使房產(chǎn)稅從增量房為主過渡到“增存并重”，最終達(dá)到存量房為主；清理不必要的收費(fèi)項(xiàng)目，打包征收、立稅清費(fèi)；逐步把房產(chǎn)稅培育為地方收入支柱，降低政府對(duì)土地出讓金的嚴(yán)重依賴，優(yōu)化土地財(cái)政。

2.1 完善稅收結(jié)構(gòu)，均衡稅負(fù)分布，穩(wěn)定和優(yōu)化房地產(chǎn)稅負(fù)

房地產(chǎn)稅負(fù)在開發(fā)、流轉(zhuǎn)、持有環(huán)節(jié)的分布存在畸輕畸重的不合理局面。由圖2可看出，房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅目多、稅負(fù)重，保有環(huán)節(jié)稅負(fù)偏低。由圖3可知，房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅占比很低，兩者之和僅占上海稅收收入的3.5%左右。而房地產(chǎn)開發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的土地增值稅、契稅、耕地占用稅三者之和的占比就達(dá)11%左右，尚未考慮與房地產(chǎn)有關(guān)的營業(yè)稅、所得稅等其他稅收。為此，就需要在保持房地產(chǎn)總稅負(fù)相對(duì)穩(wěn)定的前提條件下，一方面完善稅收結(jié)構(gòu)，適當(dāng)歸并開發(fā)、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)功能相同或相似的稅目，減少重復(fù)征稅情況，降低開發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)。另一方面增加保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)，逐步提高房產(chǎn)稅的稅率和覆蓋面，同時(shí)在論證充分的基礎(chǔ)上把開發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的部分稅負(fù)后移至保有環(huán)節(jié)。通過對(duì)房地產(chǎn)稅制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，使稅負(fù)在各環(huán)節(jié)均衡分布，正確合理地發(fā)揮房地產(chǎn)稅收籌集財(cái)政資金和調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的功能和作用。

2.2 合理設(shè)計(jì)房產(chǎn)稅稅制基本要素，實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅向存量房的逐步過渡

針對(duì)上文提到的稅制要素設(shè)計(jì)問題，應(yīng)進(jìn)行修正和完善。一是要逐步提高房產(chǎn)稅的稅率，并實(shí)行檔次更多的差別化累進(jìn)稅率，真正體現(xiàn)房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)房地產(chǎn)財(cái)富的功能。二是要以房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)值作為房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)，這就需要房地產(chǎn)評(píng)估等相關(guān)配套改革的跟進(jìn)。三是按照應(yīng)稅住房的套內(nèi)面積進(jìn)行計(jì)征和減免，因?yàn)椴煌愋头慨a(chǎn)的得房率有差異，按照套內(nèi)面積計(jì)算更符合集約節(jié)約土地資源的原則。四是在現(xiàn)行對(duì)增量房征收房產(chǎn)稅的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大增量房的征稅范圍，并在條件成熟時(shí)逐步擴(kuò)大到對(duì)存量房開征。這就需要不斷完善上海的個(gè)人住房信息系統(tǒng)，區(qū)分每年的新增住房和以往的存量房，逐步加強(qiáng)對(duì)存量房征收房產(chǎn)稅，設(shè)置5到10年的過渡期，實(shí)現(xiàn)“5年啟動(dòng)，10年并軌”，實(shí)現(xiàn)增量房和存量房雙管齊下，最終以存量房為主。

2.3 清理不必要的收費(fèi)項(xiàng)目，打包征收、立稅清費(fèi)

在房地產(chǎn)的開發(fā)環(huán)節(jié)存在大量的行政事業(yè)性收費(fèi)和行政審批項(xiàng)目，這在無形中延長了房地產(chǎn)開發(fā)周期，增加了開發(fā)商以交易成本。可以將涉房涉地的各項(xiàng)收費(fèi)統(tǒng)一打包，設(shè)立一個(gè)地方政府專屬的“配套稅”，政府對(duì)外只安排一個(gè)窗口，開發(fā)商只對(duì)這一個(gè)政府窗口上繳“配套稅”。開發(fā)商繳納這一“配套稅”后，即可進(jìn)入正常的審核階段。同時(shí)，把房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)的所有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)前置，技術(shù)指標(biāo)在審核設(shè)計(jì)施工圖的時(shí)候?qū)徍耍瑢徍送ㄟ^之后開發(fā)商按照這個(gè)圖施工；在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段，地方政府指派專門的住房服務(wù)機(jī)構(gòu)組建一個(gè)驗(yàn)收平臺(tái)去統(tǒng)一驗(yàn)收，而不需要開發(fā)商接受各個(gè)部門的各自驗(yàn)收。這樣可以對(duì)審批事項(xiàng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，最大限度整合分散在不同政府部門的相同或相近職能，努力解決政府職能交叉錯(cuò)位問題。通過簡化合并開發(fā)環(huán)節(jié)的行政審批事項(xiàng)，壓縮審批流程和時(shí)間，降低交易成本和時(shí)間成本。房地產(chǎn)開發(fā)商在開發(fā)階段自始至終只與一個(gè)政府窗口打交道，房地產(chǎn)生產(chǎn)周期大大縮減，房地產(chǎn)企業(yè)對(duì)市場情況的變化反應(yīng)更加靈敏，使市場的供求機(jī)制和價(jià)格信號(hào)發(fā)揮更好的作用，市場中的供需缺口有效彌補(bǔ)。另外，把預(yù)算外的行政事業(yè)性收費(fèi)規(guī)劃為預(yù)算內(nèi)的配套稅，提高了政府的預(yù)算透明度和服務(wù)效率，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。同時(shí)降低了開發(fā)商對(duì)政府相關(guān)部門的尋租空間。通過“配套稅”的改革，使開發(fā)階段的稅制結(jié)構(gòu)更加合理，稅負(fù)有所降低。

在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，比如說5～10年之后，把“配套稅”打包進(jìn)入保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，形成新的房產(chǎn)稅，對(duì)于此時(shí)的房產(chǎn)稅，實(shí)行“新老劃斷”，先只針對(duì)增量房征收，存量房依舊征收原有的房產(chǎn)稅，體現(xiàn)“縱向公平稅負(fù)”的原則。過一段時(shí)間后，比如說10～15年之后，對(duì)存量房也征收房地產(chǎn)稅，實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅的“增存并軌”。

2.4 培育房產(chǎn)稅，完善地方稅體系，降低政府對(duì)土地出讓金的依賴

從1998年住房市場化改革以來，上海房地產(chǎn)市場得到了迅猛的發(fā)展，土地價(jià)格亦水漲船高，與此同時(shí)，土地出讓金越來越成為上海市政府重要的財(cái)政收入來源，其占財(cái)政的比例日益提高，土地出讓金儼然成了政府的“第二財(cái)政”。由于土地財(cái)政已經(jīng)成為財(cái)政收入的支柱，導(dǎo)致了政府為了增加財(cái)政收入，盲目進(jìn)行征地拆遷，從而引發(fā)社會(huì)矛盾，不利于構(gòu)建和諧社會(huì)，嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。另外一個(gè)值得考慮的問題是，上海市本身就存在人多地少，土地資源稀缺性要比其他地方更為嚴(yán)重的問題。從長遠(yuǎn)來看，城市的擴(kuò)張必然會(huì)導(dǎo)致土地資源越來越少，土地出讓金也將隨之日益減少，現(xiàn)有的土地財(cái)政模式缺乏可持續(xù)性，會(huì)給未來的上海市財(cái)政收入政策帶來較大的潛在危機(jī)。因此，政府應(yīng)當(dāng)考慮減少對(duì)土地財(cái)政的過度依賴，如下表所示。

從上表可以看出，上海政府對(duì)土地出讓金依賴過大，有些年份甚至占到財(cái)政收入的50%以上，是典型的土地財(cái)政。

此外，上海已經(jīng)全面啟動(dòng)了“營改增”的結(jié)構(gòu)性減稅改革，營業(yè)稅作為上海市主體稅種的地位將隨著改革的深入有所動(dòng)搖，地方主體稅種重構(gòu)以及地方稅體系完善的重任有可能落在房產(chǎn)稅的身上，這也在一定程度上倒逼房產(chǎn)稅的進(jìn)一步改革，使房產(chǎn)稅改革與其他財(cái)稅體制改革協(xié)調(diào)共進(jìn)。

房產(chǎn)稅具有稅基穩(wěn)定、透明度高、受益性明顯和可持續(xù)性等優(yōu)點(diǎn)，在西方發(fā)達(dá)國家地方政府收入中占很大比重，是主要財(cái)源之一。因此，上海可以在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上加大房產(chǎn)稅改革力度，積極穩(wěn)妥地先行先試，逐步把房產(chǎn)稅培育為主體稅源，完善地方稅體系，降低政府對(duì)土地出讓金的嚴(yán)重依賴。至于如何把房產(chǎn)稅培育為地方政府的主要收入來源，還有待進(jìn)一步地探索和研究。可以對(duì)房產(chǎn)稅全面鋪開做一個(gè)簡單的測算。以2012年為例，假設(shè)對(duì)增量房全部以1%的稅率征收房產(chǎn)稅，2012年上海住宅商品房銷售額為2209億元，則增量房的房產(chǎn)稅為22.09億元。對(duì)全部存量房的擬定稅率為0.8%，2012年，上海住宅存量5.6億平方米，評(píng)估均價(jià)為13000元/平方米，稅率為1%，則征收房產(chǎn)稅為582.4億元，增量房房產(chǎn)稅和存量房房產(chǎn)稅總計(jì)604.49億元，占地方財(cái)政收入的14.7%，數(shù)量已經(jīng)相當(dāng)可觀。可以預(yù)見，隨著存量房的保有量逐漸增加，房產(chǎn)稅會(huì)水漲船高。

此外，可以考慮將土地出讓金逐步打包進(jìn)入房產(chǎn)稅。據(jù)有關(guān)研究表明，在現(xiàn)有政策體制格局下，土地出讓金以占GDP 5%左右的規(guī)模較合適也最可持續(xù)。而一旦超過這一水平，以土地出讓金為主的土地財(cái)政就面臨不可持續(xù)的情況。從上表可以看出，2009年以來上海土地出讓金占GDP的比重都高于5%的臨界值水平。鑒于此，可以考慮將土地取得環(huán)節(jié)的土地出讓金逐步后置打包進(jìn)入保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，一方面，降低政府對(duì)土地出讓金的嚴(yán)重依賴，使土地出讓金維持在臨界值以內(nèi)的合理范圍內(nèi)。另一方面，增加房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)水平，培育房產(chǎn)稅，合理化房地產(chǎn)稅負(fù)在各環(huán)節(jié)的分布。把預(yù)算外的土地出讓收入漸進(jìn)式地轉(zhuǎn)移至預(yù)算內(nèi)的房產(chǎn)稅，優(yōu)化土地財(cái)政結(jié)構(gòu)和房地產(chǎn)稅制，使土地財(cái)政更加可持續(xù)。

3 結(jié) 論

在總結(jié)上海房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)得失的基礎(chǔ)上，把房產(chǎn)稅的進(jìn)一步優(yōu)化和完善放在房地產(chǎn)稅改革的大框架下進(jìn)行，以房產(chǎn)稅的改革作為一項(xiàng)重要抓手，帶動(dòng)房地產(chǎn)其他稅種的改革，實(shí)現(xiàn)整個(gè)房地產(chǎn)稅收體系的整合和房地產(chǎn)稅制的重塑，為上海房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康運(yùn)行提供稅收制度保障，為房地產(chǎn)市場長效運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建奠定稅制基礎(chǔ)。

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