當代中國政府公共服務能力建設內容審視

馬俊 吳天生 暴龍

摘 要：當前，中國正處于加快現代化進程的、構建社會主義和諧社會的重要時期，如何提升公共服務能力以應對轉型時期的各種新問題，制定相應的發展戰略，選擇合理的施政管理模式已經成為擺在各級政府面前的首要問題。本文從宏觀上對我國公共服務能力構建進行深度挖掘，分析當前政府公共服務能力建設的主要內容，以求能為當代中國政府公共服務能力建設提供有益的思想資源，進而促進中國公共行政改革與發展的良性運行。

關鍵詞：公共服務；政府能力建設；服務型政府

自2002年中共十六大以來，加強政府公共服務能力建設，推進服務型政府改革已成為政府、社會和學界的共識，通過政府和理論界的推動，公共服務的理念迅速普及，相關研究蓬勃發展。然而總體來說還很不成熟，存在有明顯的不足，故此本文擬通過從公共行政管理與社會公眾之間、個人與公共行政之間、行政管理公共性的衍生過程等角度深入研究政府公共服務能力建設，凸顯政府公共服能力的價值，明確公共服務能力建設目標，探索當代中國公共服務能力建設的現狀、困境及建設路徑。

一、政府公共服務能力的內涵

德國行政法學家厄斯特·福斯多夫于1938年首先提出“服務行政”這一概念，20世紀90年代臺灣學者陳新民在其著作《公法學札記》中首次將這一概念引入大陸。然而關于政府公共服務能力的界定一直存在理論上的分歧。一種是延續西方傳統理論，從經濟學、管理學角度出發將“公共服務”和“公共物品”看作是可以等同和相互替換的概念，即政府公共服務能力就是指政府提供公共產品的能力，如譚興提出“政府公共服務能力，可以說是指政府提供公共產品和服務的功能及其有效性。”彭向剛、張世杰提出“公共服務能力是指以政府為主的社會公共組織為社會提供公共產品和服務，不斷滿足人民群眾日益增長的社會公共需求的本領和力量。”段德玉提出“公共服務能力是指公共服務主體為生產和提供優質的公共服務產品以滿足公共服務客體的公共服務需求而具備的技能、技術和技巧。”；另一種是從政治學、行政學角度出發進行界定，如謝來位認為，“公共服務能力是指以政府為主體的公共組織在滿足公眾的公共需求中的本領，核心是公共服務的有效性。”，王琳、漆國生認為：“政府公共服務能力是政府實現政府職能的條件和途徑，是政府在履行公共服務職能時，運用現代公共行政方法和技能，利用公共資源，為社會和公眾提供公共服務，以滿足公共服務需要所具備的能量和力量。”

基于對現有文獻的研究和考量，筆者認為“公共服務”和“公共產品”雖然在外延上有一定交叉，但他們卻是不同的兩個概念。“公共產品”是“私人產品”的對稱，是經濟學術語，而“公共服務”是政治學、行政學術語，它本質上是以公共利益為目的取之于民、用之于民的活動。雖然政府公共服務主要是以公共產品的形態向社會輸出，但不能代表公共產品供給是政府公共服務的全部問題，論及政府公共服務能力建設時簡單的以政府公共產品供給能力建設來替代是不全面的。

李軍鵬在《公共服務型政府》中論述到，政府的公共服務職能應該深入社會產品生產與國民收入再分配領域，并形成完善的社會福利體系和全面的社會保障制度。

二、政府公共服務能力建設的內容

（一）政府公共服務財政支撐能力建設

政府公共服務財政支撐能力是指政府為保障公共服務體系的建設、維護而對社會資源進行配置的能力，它是政府公共財政在公共服務領域資源配置能力的一種促進、協調和組織。政府公共服務財政支撐能力建設是政府公共服務能力建設的重要基礎，包括公共服務財政汲取能力建設和公共服務財政管理能力建設。

政府公共服務財政汲取能力建設水平取決于市場經濟的發展水平，而社會經濟的發展水平又受到政府公共服務財政管理能力建設水平的制約，故此政府公共服務財政支撐能力建設與市場經濟建設是相互影響、相互作用的辯證關系。加強政府公共服務財政支撐能力建設的核心在于正確處理政府與市場的關系，實現政府從生產投資型政府向公共服務型政府的轉變，著力創造公平競爭的市場環境，從經濟發展的控制者、審批者成為服務者，政府通過良好的制度供給、公共政策供給，加大公共產品和公共服務的充分供給，為市場提供有效的服務，通過這些服務為經濟發展提供新的動力，進而形成政府促進市場繁榮，市場穩定拓寬政府財源的良性循環。

（二）政府公共服務價值目標平衡能力建設

政府公共服務價值目標平衡能力是指政府在提供公共服務，應對多元公共服務價值目標時的評判、取舍能力[1]。隨著社會經濟的迅速發展，公民意識覺醒，社會公眾在提高公共服務的質量需求的同時，不同社會群體的公共服務需求的差異性也逐漸增大，公共服務價值目標呈多元化的發展趨勢，且存在不同利益訴求相互沖突的情況。如何兼顧效率、公平，合理的在這些相互沖突的基本價值目標進行取舍和平衡，從根本上決定著公共服務的實際效果。

政府公共服務價值目標平衡能力建設的核心在于確立公民本位的行政理念。從單純的追求政府效率轉向注重公眾社會需要，合理配置政府間公共服務事權、財權，以公民的需求為中心，加強民主參與，針對公共服務價值目標的呈多元化的發展趨勢，形成以政府為主導的多元化公共服務供給主體，圍繞公共服務體系建設真正轉變政府職能，實現基本公共服務均等化、制度化，提升公眾滿意度。

（三）政府公共產品供應能力建設

政府公共產品供應能力是指各個公共部門和社會組織為滿足社會的公共需求，向公民個人和組織提供所需公共產品的本領，具體表現在政府所提供的公共產品在數量、質量、性能以及時效上是否符合社會公眾需要。政府公共服務供給能力建設的中心是強化各級政府對社會需求的回應能力，由于公共服務供給主體的多元化，公共服務供給能力建設的目標既包括各主體自身供給能力的加強，也包括政府在動員、組織非政府力量進行聯合供給上的能力提升，即政府綜合運用多種治理工具，適當引入市場機制，加強公共產品供應競爭，運用市場化、社會化的手段增加公共服務供應的質量。

（四）公共服務制度建設

加強政府公共服務能力建設首先要轉變政府職能，而政府職能不是抽象的，他需要構建適當的體制機制予以落實。政府全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，需要以制度為保證，通過構建一個穩定的社會與經濟結構來減少利益沖突和不確定性。加強政府公共服務能力建設不僅要從根本上改變傳統的政府管理觀念，更需要在經濟、政治、社會等領域全方位推進體制改革和創新。

三、中國政府公共服務能力建設的目標

縱覽中國政府公共服務能力建設的演進過程，究其根本是行政價值取向的轉變，是政府不斷根據社會現實需要調整工作重心和工作方向的歷史過程。新時期社會的主要矛盾表現為兩個方面，一是經濟快速增長與區域發展不平衡之間的矛盾日益突出，二是快速增長的社會公共需求與短缺的公共服務兼職的矛盾逐漸加劇。故此，加強政府公共服務能力建設是新時期解決新問題的歷史必然選擇，他要求政府從“官本位”取向向“民本位”取向轉變，從“重權力”向“重責任”轉變。

總體來說評判政府提供公共服務優劣的標準在于：一是政府提供公共服務的成本效益比，以及公共服務的質量；二是民主價值的實現，政府要體現人民的意志。故此，加強政府公共服務能力建設包含四個層面的要素建設：（1）財政建設層面，調整公共支出結構，提高公共服務支出所占比重，健全公民的基本權益保障，提高社會福利水平，政府公共服務的支出水平必須與經濟發展水平相適應；（2）價值層面，樹立以人為本的理念，正確界定政府、市場、社會的互動邊界，確立政府的“元治理”角色；（3）供給方式層面，完善和創新政策工具，提高公共服務的質量與效率，確立政府主導多元供給的新局面；（4）制度建設層面，圍繞經濟社會轉型，超越大、小政府之爭，明確各級政府職責，深化體制改革，確立公共財政體制、公民參與機制和監督管理機制。

注釋：

[1]謝來位. 公共服務能力建設要點分析[J]. 行政與法， 2006年（02）.

參考文獻：

[1] 丁煌. 西方行政學說史[M]. 1999年4月第1版. 武漢大學出版社， 2006年1月.

[2] 張康之. 尋找公共行政的倫理視角[M]. 2002年8月第1版. 中國人民大學出版社， 2002年8月.

[3] 金鐘燮. 公共行政的社會建構：解釋與批判[M]. 2008年5月第1版. 北京大學出版社， 2008年5月.

[4] 陳振明. 政府再造——西方“新公共管理運動”述評[M]. 2003年8月第1版. 中國人民大學出版社， 2003年8月.

[5] 郭咸綱. 西方管理思想史[M]. 2004年9月第3版. 經濟管理出版社， 2010年7月.

[6] 朱光磊主編. 中國政府發展研究報告（第2輯）——服務型政府建設[M]. 1. 中國人民大學出版社， 2010年5月.