政府向社會組織購買公共服務(wù)中的風(fēng)險因素識別

何平鴿 高紅

摘 要：在政府購買已成流行趨勢的今天，我國各地政府紛紛加入購買大軍。通過向社會組織購買公共服務(wù)，政府轉(zhuǎn)移部分公共服務(wù)職能減輕自身負擔(dān)，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，使普遍面臨資金困難問題的社會組織獲得了大量財力物力支持。然而我國政府向社會組織購買公共的過程中問題頗多，既有因購買制度不健全導(dǎo)致的政府尋租、委托代理雙方合謀利益，也有因社會組織自身力量薄弱而難以完成與政府簽訂的合同內(nèi)容等。因此系統(tǒng)化研究政府向社會組織購買公共服務(wù)各環(huán)節(jié)中的潛在風(fēng)險，提早發(fā)現(xiàn)提早控制，對提高政府購買的效率意義重大。

關(guān)鍵詞：政府購買；社會組織；風(fēng)險管理

政府向社會組織購買公共服務(wù)之所以會有風(fēng)險，一方面是因為一些客觀因素。比如政府依據(jù)有限理性做出決策，購買合同難以盡善盡美；買賣雙方信息不對稱、不同主體之間價值觀念沖突；市場及政策變化增加隱性成本等。另一方面，在政府購買過程中，許多人為因素增加了購買風(fēng)險。雖然公共產(chǎn)品的利潤有限，但公眾對公共服務(wù)的需求是龐大而較為剛性的，供給者可以從中獲得穩(wěn)定的回報。即使廣大社會組織并不以營利為目的，但壯大組織的要求和對名譽、社會認可的渴望，依然會驅(qū)使社會組織竭盡全力爭取政府購買項目。在目前我國政府采購法規(guī)缺失、購買程序缺乏規(guī)范、社會監(jiān)督效力不足的情況下，政府極易與一些社會組織達成不正當?shù)睦嫱岁P(guān)系，必然導(dǎo)致產(chǎn)出的公共服務(wù)低質(zhì)低量，難以實現(xiàn)政府購買的最初目標。

根據(jù)當前我國各地探索政府購買服務(wù)的實踐經(jīng)驗及有關(guān)政府采購的法律法規(guī)，參照王浦劬教授對政府購買階段的劃分，將政府購買社會組織的程序分為四個階段，即：計劃、甄選、實施、評價四個階段。每個階段的隱含風(fēng)險因素分析如下：

1、計劃階段是政府購買的前期準備階段，計劃的完善與否直接關(guān)系到購買的最終效果。這一階段的潛在風(fēng)險有三。

（1）法律規(guī)章缺失引發(fā)的風(fēng)險。法律具有強制性與權(quán)威性，是規(guī)范政府購買行為的強有力工具。而我國政府購買公共服務(wù)的實踐尚在起步階段，缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)一的法律規(guī)范引導(dǎo)。在我國《政府采購法》是政府購買公共服務(wù)的的直接法律依據(jù)，目前我國采購法沒有明確規(guī)定納入政府采購的公共服務(wù)項目的范圍，更缺乏對政府購買公共服務(wù)的操作細節(jié)和技術(shù)細節(jié)的規(guī)范。法律規(guī)范的缺失使得政府購買行為無章可循，極易引發(fā)購買低效的風(fēng)險。

（2）政府制定購買計劃的能力不足引發(fā)的風(fēng)險。政府購買公共服務(wù)是一個受多因素影響的系統(tǒng)過程，其成效是不確定的。在計劃階段政府要對購買服務(wù)項目的全程制定較為明確的規(guī)劃，這包括公共服務(wù)的生產(chǎn)標準及效果的評價方法、承接方的資質(zhì)認證辦法、資金審核與管理辦法、績效考核評價指標等內(nèi)容。這都要求相關(guān)政府工作人員具有充足的專業(yè)能力和購買經(jīng)驗。然而現(xiàn)實是我國目前政府購買公共服務(wù)的實踐不足，不僅經(jīng)驗累積尚淺，且缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)范和制度安排。政府經(jīng)驗不足、高不確定性和復(fù)雜性條件下的政府購買可謂風(fēng)險重重。

（3）購買合同不完善引發(fā)的風(fēng)險。在政府向社會組織購買公共服務(wù)時，雙方簽訂的合同中包含購買服務(wù)的范圍、標的、數(shù)量、質(zhì)量要求，以及服務(wù)期限、資金支付方式、違約責(zé)任等。然而由于政府只能依據(jù)有限理性制定合同，合同存在漏洞或在執(zhí)行時不能適應(yīng)現(xiàn)實要求都是在所難免的，這些問題都會使購買的效果打折扣。此外，出于節(jié)約成本、提高效率的考慮，政府會盡量壓低項目購買資金。在我國社會組織缺少與強勢政府討價還價的權(quán)利的現(xiàn)實下，社會組織只好低價簽訂購買合同，這為購買效果打折埋下隱患。

2、甄選環(huán)節(jié)即向社會公開招標，選擇適格的社會組織并與之簽訂購買合同的過程。在這個環(huán)節(jié)中，無論買方還是賣方做出不符合規(guī)制的行為，都會嚴重影響甄選結(jié)果的公正性。

（1）政府尋租引發(fā)的風(fēng)險。在購買公共服務(wù)的過程中，由于存在多家社會組織參與競爭，政府人員很可能為了自利目的接受某一競標者的賄賂。事后只要通過降低競標者資質(zhì)標準、設(shè)立障礙排除其他的競標者，就可以讓賄賂者中標。更有甚者，會選擇直接指定而不是公開招標的方式與賄賂者簽訂購買合同，從中獲取更大的利益。這種尋租行為不僅滋生腐敗，購買的公共服務(wù)的質(zhì)量更是無法保證。由于收受了賄賂，政府對賄賂者的監(jiān)督變得形同虛設(shè)，而做出賄賂的社會組織必然通過降低服務(wù)質(zhì)量的方式找回尋租成本，此時作為合謀者的政府不得不幫助賄賂者掩蓋產(chǎn)出低質(zhì)量的公共服務(wù)的事實。

（2）社會組織道德缺失引發(fā)的風(fēng)險。社會組織通常是以實現(xiàn)公共利益為目標的非營利性以的組織，然而社會組織也有喪失公益性的可能。為了能夠拿下項目，社會組織在信息不對稱的情況下夸大自身的資質(zhì)或利用低價競爭來奪標。這種不正當?shù)母偁幏绞綍_亂競爭秩序，使政府做出“逆向選擇”。資質(zhì)欠缺和過低投入必然損害公共服務(wù)的質(zhì)量。

與政府尋租相對應(yīng)的，一些社會組織會通過游說、行賄政府等方式走后門拿下項目，并利用金錢“俘獲”政府，使購買合同中公共服務(wù)的價格、成本核算、服務(wù)質(zhì)量等方面的條款更偏向組織的利益，以此彌補組織的尋租成本。

（3）競爭缺乏引發(fā)的風(fēng)險。如果在競標時只有少數(shù)幾家社會組織具有資質(zhì)，那么政府的可選擇范圍就十分局限。導(dǎo)致競爭缺乏的原因有很多。首先，政府可能出于節(jié)約行政成本的考慮直接指定一家可靠的社會組織達成購買協(xié)議。或者如果政府與某社會組織結(jié)成非正當?shù)睦嫱耍畷藶樵O(shè)置障礙排除其他競標者。其次，我國目前大部分社會組織力量薄弱，沒有經(jīng)過民政部登記的“草根組織”數(shù)量龐大。而政府購買公共服務(wù)的社會組織必須是依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準免予登記的組織，其中有信譽、有資質(zhì)、能滿足政府需求的社會組織更是寥寥無幾。此外，招標程序的不規(guī)范和信息發(fā)布的不及時，導(dǎo)致不同社會組織獲取的招標信息也不一致，競爭也不公正不充分。

3、實施環(huán)節(jié)是直接決定購買項目實施效果的階段，無論是社會組織能力的缺陷、政府監(jiān)管的不足還是復(fù)雜多變的市場因素的干擾，都會對實施環(huán)節(jié)產(chǎn)生巨大的影響。

（1）社會組織能力不足引發(fā)的風(fēng)險。政府購買公共服務(wù)的本意是更高效的提供公共服務(wù)的，這要求承接購買項目的社會組織擁有強大的實力，能夠做到再提供公共服務(wù)時比政府更優(yōu)質(zhì)。而受起步晚經(jīng)驗少、政策環(huán)境不夠?qū)捤伞①Y金及人才缺乏等因素的影響，我國社會組織普遍發(fā)育不良，不僅在數(shù)量上遠低于發(fā)達國家，有充足的專業(yè)人才和經(jīng)濟實力去承接公共服務(wù)社會組織更是屈指可數(shù)。況且購買項目的資金往往被政府單方面壓低，甚至在項目開始后資金遲遲不到位，處于弱勢地位的社會組織缺少與政府討價還價的能力，只好壓縮公共服務(wù)的成本以維持項目。

當社會組織在正面競爭的能力不足的情況下，會放棄組織宗旨采取不正當?shù)氖侄螐恼掷锬玫巾椖俊Ｔ陧椖繉嵤┻^程中，這些組織不僅會通過偷工減料、以次充好等方式壓低成本，“撈回”找關(guān)系、走后門的花費，而且還會利用資產(chǎn)專用性等借口俘獲政府。一旦承包商俘獲政府，不僅生產(chǎn)低質(zhì)服務(wù)無人監(jiān)管，還可能形成新的壟斷，損害公眾的利益。

（2）政府監(jiān)管失效引發(fā)的風(fēng)險。政府監(jiān)管失效的原因一方面是政府實踐經(jīng)驗及技術(shù)能力不足.作為買賣的雙方，社會組織和政府掌握的信息是不對稱的。公共服務(wù)產(chǎn)生的效果如何本來就難以用量化的方式加以衡量，如果社會組織喪失公益性，故意向政府隱瞞項目實施的真實狀況，政府由于信息、技術(shù)和人員的缺乏很難對項目實施進行真正有效的監(jiān)督。

另一方面，我國對政府購買社會組織公共服務(wù)中的政府責(zé)任規(guī)定模糊，政府缺乏足夠的監(jiān)管動力。況且承接項目的社會組織是自己選出的，如果在實施過程中出現(xiàn)大的偏差，與決策者的失誤也脫不開關(guān)系，監(jiān)管的缺失在意料之中。若項目是政府與承包商合謀利益的結(jié)果，對于這些項目，政府不但不可能發(fā)揮監(jiān)督的作用，當項目實施出現(xiàn)偏差時，作為利益共同體政府還會幫助承包商極力的掩飾問題。

評價環(huán)節(jié)。此環(huán)節(jié)是對購買合同的實施和完成情況進行評估，并且根據(jù)結(jié)果安排后續(xù)工作的過程。評價的作用不僅僅是約束社會組織的行為，用指標引導(dǎo)、督促社會組織投入更多地努力達成項目目標。科學(xué)公正的評價結(jié)果是實施獎罰的基本前提，得到優(yōu)質(zhì)評價的社會組織不僅可以獲得更多與政府合作的機會，也提高了自身的社會公信力，為組織成長贏得良好的外部環(huán)境。同時評估的結(jié)果還為以后的購買工作提供寶貴的信息和經(jīng)驗。

但是，評價環(huán)節(jié)產(chǎn)生的不一定是正面的效益。如果評價有失公平，不僅使打擊社會組織的積極性，使政府錯失好的合作伙伴，也會讓公眾認為政府處事不公，喪失對政府的信任。評價環(huán)節(jié)可能會帶來負面效應(yīng)的風(fēng)險如下：

（1）評估指標缺限引發(fā)的風(fēng)險。政府購買服務(wù)效率評估是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工作，需要設(shè)計和選擇系統(tǒng)化的評估指標和評估程序。項目資金的使用情況、項目中人力資源的投入情況、社會公眾對服務(wù)的滿意程度、產(chǎn)生的社會效益，都應(yīng)涵蓋在評估指標中。特別是公共服務(wù)產(chǎn)生具有正的外部性，能夠產(chǎn)生長遠的社會效益，作為提供者的社會組織，追求的也不是利潤最大化，因此僅僅量化的評價指標不能客觀的反應(yīng)項目的實施效果。如此復(fù)雜且難以量化的指標，若何獲得真實的評價信息、如何確定各指標的權(quán)重，這些技術(shù)難題都尚未克服。

（2）評估主體單一引發(fā)的風(fēng)險。在政府購買公共服務(wù)的過程中，政府作為項目的牽頭者，包攬項目的決策、監(jiān)督、評價權(quán)也在情理之中。但政府的評價結(jié)果往往不如公眾的更客觀，因為作為被服務(wù)對象的社會公眾對服務(wù)的實惠程度有最切身的體會；政府的評價結(jié)果也不如專家學(xué)者的科學(xué)，因為項目的評價指標不僅復(fù)雜，專業(yè)性也極強；政府的評價結(jié)果也不如第三方評價機構(gòu)的公正，因為獨立的第三方很少會受到權(quán)錢交易、裙帶關(guān)系的影響。總之，如果評估主體缺乏多元化，或者干脆唯有政府一家，評價的結(jié)果很難真正做到客觀、科學(xué)、公正。

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作者簡介：何平鴿（1991.7-），女，青島大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2012級碩士研究生；高紅（1969.4-），女，青島大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。